검찰시민위원회 제도의 운영 현황과 한계 및 실질적인 검찰권 통제를 위한 개선 방향 doc_id PCY_201805080325023111_9

위원회는 위원 9명 이상으로 사건을 비공개로 심의한다(지침 제7조 제2항, 동조 제6항). 이 때 검사 또는 검찰수사관, 전문가 등을 출석하게 하여 사건에 대한 설명이나 의견을 들을 수 있으며, 검사는 위원회에 출석하여 사건에 대한 설명이나 의견을 개진할 수 있다(지침 제7조 제4항, 제5항). 위원회는 충분한 논의를 통하여 일치된 의견이 도출될 수 있도록 하되, 일치를 보지 못한 경우 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다(지침 제7조 제7항). 한편 검사는 위원회의 의견을 최대한 존중하여야 하지만, 위원회의 의견은 검사의 결정을 기속하지 않는다(지침 제10조 제1항). 다만 이러한 경우 검사는 서면 또는 구두로 심의에 참여한 위원들에게 그 이유를 고지함으로 족하다(지침 제10조 제2항). 검찰시민위원회제도는 재정신청제도나 항고제도와 같이 사건의 이해관계인의 사후적 구제절차가 아니라 공소권행사에 국민의 의견을 반영하고 사전적으로 행해진다는 점에서 다른 공소권 통제제도와는 큰 차이가 있다. 그러한 점에서 검찰시민위위원회제도는 검찰의 기소권 통제제도라기 보다는 사전적으로 공소권 행사의 적정성을 담보하기 위한 제도라고 볼 수 있다. 먼저 검찰시민위원회는 법원에 설치되어 있는 기소대배심과 검찰심사회와는 달리 검찰에 설치되어 있고 법률에 기반하고 있지 못하다는 점에서 근본적인 차이가 있다. 인원 구성에 있어서도 기소대배심과 검찰심사회는 일정 연령 이상의 선거인명부에 등록된 일반 시민을 대상으로 무작위 추첨에 의해 구성원을 선정하고 있는 반면, 검찰심사위원회는 공개모집하고 있기는 하나 교수･변호사 등 사회 명망가를 중심으로 검찰이 선정하고 있다는 점에서 일반 시민을 대표한다고 보기 어려운 면이 있다. 미국의 기소대배심은 사형에 해당하는 범죄나 중대 범죄에 대한 기소 여부를, 일의 검찰심사회는 이보다 좁게 검사의 불기소 처분에 대한 당부를 심의하고 있는 가운데 검찰시민위원회는 검사의 공소 제기 및 불기소 처분부터 구속취소와 구속영장 재청구 여부까지 심의 대상을 폭넓게 두고 있다. 기소대배심이나 검찰심사회와는 달리 심의 결과에 법적 구속력이 없고 충실한 심의를 위한 전문인력이나 변호인의 조력이 제도화되어 있지 않은 상황에서 단순히 검찰시민위원회의 심의 대상을 확대하고 있는 점은 도리어 검찰시민위원회에 의한 검찰의 실질적 통제를 기대하기 어렵게 한다. 검찰시민위원회 운영지침(대검예규 제782호) 제1조에 의하면 “검사의 공소제기, 불기소 처분, 구속취소, 구속영장 청구 및 재청구 등에 관한 의사결정 과정에 국민의 의견을 직접 반영하여 수사의 공정성과 투명성을 제고하고 국민의 인권을 보장하기 위하여 설치할 ‘검찰시민위원회’의 심의대상, 구성, 심의절차 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다”고 규정하고 있다. 검찰시민위원회는 11명 이상 60명 이하의 위원으로 구성되며(지침 제4조 제1항), 관할구역 등 지역의 특성상 필요한 경우 복수의 위원회를 구성할 수 있는데, 다만 총 위원의 수가 60명을 초과할 수 없다(지침 제4조 제2항). 기존에는 위원장 포함 9명이었다가 11인 이상 40명 이하의 위원으로 증원하였으며, 나아가 2015년 이와 같이 위원 수를 증원하여 시민참여의 기회를 확대하였다. 한편 각급 청의 장은 만 20세 이상의 대한민국 국민 중에서 건전한 상식과 균형감을 갖춘 일반 시민들을 위원으로 위촉하며, 이 경우 다양한 분야의 시민들이 위촉될 수 있도록 직업, 연령, 성별, 거주지 등을 고려한다(지침 제4조 제3항). 검찰의 권한이 큰 우리나라의 특성상 다른 형사사법기관에 비해 검찰 단계에서 시행 중이거나 도입 여부가 검토되고 있는 시민참여 방안이 많을 수밖에 없으며, 형사사법에 있어서의 시민참여 역시 검찰의 기소독점주의･기소편의주의를 견제하기 위해 검찰 단계 중에서도 기소절차에서 가장 활발하게 이루어져야 할 필요가 있다. 특히, 최근 검찰개혁의 대표적인 방안으로 거론되는 검찰시민위원회는 미국의 기소대배심 및 일본의 검찰심사회와는 인원 구성, 심의 대상 등에서 상당한 차이가 있음을 확인하였다. 무엇보다 검찰시민위원회는 법원에 설치되어 있는 기소대배심과 검찰심사회와는 달리 검찰에 설치되어 있다는 점에서 근본적인 차이를 보인다. 그래서 검찰 시민위원회가 강화 내지 제도화된다 하더라도 절차적으로 효율적이지 못하다는 비판은 결국 우리나라에서도 반복될 것으로 예상된다. 따라서 단일한 시민참여 제도만으로는 형사사법제도에의 시민적 통제 역할을 다할 수 없으며, 다양한 유형의 시민참여 제도를 갖추되 그 중에서도 피의자의 인권을 존중하는 한편 피해자의 권익을 보호하고 보다 많은 일반 시민이 직접적으로 형사사법에 참여할 수 있도록 ‘당사자’ 또는 ‘유권자’로서의 시민참여 제도가 전향적으로 확대되는 것이 바람직하다고 하겠다. 현행 검찰시민위원회제도에 대해서는 기존에 검찰권 행사에 대한 시민참여제도가 거의 없었기 때문에 형사절차에 대한 시민참여의 길을 열었다는 점에서는 긍정적인 평가를 받고 있다. 그러나 검찰시민위원회의 심의 의결에 법적 구속력이 부여되지 않을 뿐만 아니라 검찰이 자체적으로 구성하여 운영하는 제도라는 점에서 별다른 통제기능을 하지 못하는 유명무실한 제도라는 비판이 제기된다. 따라서 새로운 정부에서도 대통령 선거 당시 검찰의 외부 견제기능 강화방안으로 검찰시민위원회의 법제화를 공약 중 하나로 제시한 바 있다. 이와 관련하여 2016년 9월 6일 검찰시민위원회 설치 및 운영 등에 관한 법률안이 발의되었는바, 국민참여형 기소심사제도에 대한 법적 근거를 마련함으로써 검찰권 행사에 민주적 통제를 강화하고 투명성을 높여 국민의 신뢰를 확립함과 동시에 피해자의 보호를 도모하려는 것이다. 한편 개정 형사소송법은 피해자에 대한 공판기록 열람·등사제도를 도입하고 있으나(형사소송법 제294조의4), 재정신청사건의 심리 중에는 관련서류 및 증거물을 열람·등사할 수 없도록 하는 규정을 신설하였다(형사소송법 제262조의2). 이는 아직 정식으로 기소되지 않은 사안의 수사기록에 대하여 피의자나 고소인 등 이해관계인이 무분별하게 기록을 열람·등사하는 경우 수사의 비밀을 침해할 우려가 있을 뿐만 아니라 경우에 따라서는 수사기록 열람·등사를 위해 무분별하게 재정신청을 남용할 우려가 있다는 것이다. 2012년 1월 1일 개정 형사소송법에서는 재정신청의 대상범죄와 관련하여 고발인의 경우 그 대상범죄를 형법 제126조의 피의사실공표죄에 대한 고발사건까지 확대하되 피공표자의 명시한 의사에 반해서는 할 수 없도록 하는 단서 규정을 두었다. 이러한 법률안의 흠결을 보완하여 중립성과 공정성을 보장하기 위해 한국법학교수 회장, 법학전문대학원협의회 이사장, 형사법학회 등 학계의 참여가 보장되는 것이 전문가와 시민의 참여를 제고하는 방안 또는 헌법재판소와 같이 입법, 사법, 행정부에서 일정수의 후보자를 추천하는 방식도 제안되고 있다. 지금까지의 법률안, 그리고 학계 각층의 제안은 대체로 공수처장의 최종임명권자를 대통령으로 상정하고 있다. 최근의 국정농단 사태로 인해 이와 같은 임명방식에 의문이 들 수도 있을 것 같다. 다만 행정부 구성원인 국무총리와 국무위원, 장관뿐만 아니라, 헌법상 독립기관인 감사원장, 대법원장, 헌법재판소장의 임명권자도 대통령으로 규정하고 있는 헌법에 비추어 보면, 타당하거나 적어도 불가피한 임명방식이라고 할 수 있다. 검찰총장과 같이 직무를 수행하는 동안 직·간접적으로 대통령의 영향력이 미칠 여지를 두지 않고, 감사원장과 대법원장, 헌법재판소장과 같이 대통령에게 오로지 형식적 임명권만 부여한다면 공수처장이 자신의 직접적 임명권자인 대통령에 “사정의 칼날”을 엄정하게 겨누는 것도 충분히 가능할 것으로 보인다.