영국의 사례를 참고한 국가 차원의 연안침식 대응 중장기 전략 수립 및 제도·조직·기술적 측면의 종합적인 개선 방안 doc_id PCY_201805170326282751_12

국가 차원의 침식대응 중장기 전략 수립 사례는 제3장에서 검토한 영국 사례를 참고할 필요가 있다. 영국에서 침식대응은 중앙정부가 수립하는 중장기 전략과 지방정부가 주도하여 수립하는 해안선관리계획(Shoreline Management Plan)에 따라 이루어진다. 침식대응에 관한 중장기 전략은 영국(잉글랜드) 전체의 침식대응에 관한 체계에 관한 것이라면 해안선관리계획은 지방정부 관할 연안에 대한 구체적인 침식위험 평가와 사업 시행에 관한 것이다. 영국 중앙정부에 해당하는 환경청(Environment Agency)은 ‘홍수 및 물 관리법(Flood and Water Management Act 2010)’에 따라 2011년에 ‘국가 홍수･연안침식 관리전략(National flood and coastal erosion risk management strategy)’을 마련하였다. ‘홍수 및 물 관리법’은 영국 연안침식 대응을 위한 근거법에 해당하며 법에서 침식을 포함하여 ‘국가 홍수･연안침식관리전략’을 작성하도록 하였다. 국가전략에 포함되는 주요 내용으로는 침식위험을 관리해야 하는 기관과 역할, 침식위험 관리 목표 설정, 관리목표를 달성하기 위한 수단과 예산 등을 담도록 하였다. 이와 같은 연안침식 대응의 문제 극복을 위한 개선방안 마련을 위해 우선 침식대응을 위한 기본적 방향을 설정하였다. 첫째 장기적 관점에서의 국가관리체계 정립이 필요하다. ‘순응적 관리’의 개념에서 자연의 회복력을 충분히 확보할 수 있도록 하고 복구에 집중하기보다 좀 더 광범위하고 장기적 목표에 적합한 정책의 선택이 필요하다. 둘째, 침식의 원인을 차단할 근본적인 대책이 적극 개발되어야 한다. 셋째, 침식대응자원을 통합적으로 운용하여 정책의 효율과 사업의 효과를 제고해야 한다. 넷째, 제도, 조직, 기술 등의 침식관리기반을 강화해 나가야 한다. 이러한 기본방향에 적합한 개선과제들을 도출하면 다음과 같다. 제도 및 정책 분야에서는 첫째, 연안침식의 중장기 정책 수립이 필요하다. 연안정비기본계획이 단순한 연안정비사업에 국한된 계획의 성격을 탈피하여 연안침식 대응 관련 전 과정을 통합적･유기적으로 연계할 수 있는 국가 침식대응 중장기 전략의 위상을 갖추어야 한다. 이를 위해 연안관리법에서 정하고 있는 연안정비기본계획의 내용을 개정하여 침식현황과 피해조사, 침식위험평가, 침식대응 목표 및 추진과제, 연안정비사업 선정 및 시행, 침식관리구역 지정･관리, 침식대응 거버넌스 구축, 사후관리, 역량강화 및 프로그램 등으로 확대하여야 한다. 과거 연안정비기본계획에서는 연안정비사업이 시행되는 개별 지역의 침식 개선에만 머물러 있었으나 개선된 연안정비기본계획에서는 국가 전체의 침식대응목표가 설정될 필요가 있다. 과거 연안정비기본계획에도 목표가 설정되었으나 추상적이고 선언적인 내용만 제시되었으나 연안침식 대응에 관한 구체적인 목표가 제시될 필요가 있다. 예를 들면 연안침식으로부터 지켜야 할 우리나라 해변의 위치와 규모, 연안 모래의 총량 관리, 연안의 공공성 강화 등을 제시하고 이런 목표를 달성하기 위한 구체적인 추진과제를 제시할 필요가 있다. 연안정비사업 선정과 시행은 현재 연안관리법에서 연안정비기본계획에 포함하도록 규정한 내용과 유사하다. 그러나 과거와 같이 지자체에서 제시한 대응방식을 사후 검토하는 방식으로 추진하는 것은 곤란하다. 지자체에서 제시한 연안정비사업 내용은 침식원인과 대응에 대한 충분한 과학적 검토 없이 제시된 경우가 많았고 많은 사업비가 투입되는 인공시설물 설치를 선호하는 경향이 있어 연안정비사업의 효과가 높지 않았다. 개선된 연안정비기본계획에서는 연안침식에 대한 과학적 조사와 평가를 기반으로 사업 대상지역에 적합한 다양한 유형의 대응방법을 적용할 수 있도록 해야 한다. 둘째, 대응조직별 역할을 강화하기 위해 해양수산부는 침식과 관련된 육지관리를 포함한 관리권한 범위의 확대가 필요한데 침식문제를 관련부처가 참여하는 국무총리실 직속의 위원회를 구성, 운영하고 해양수산부 내에서도 침식관리 부서의 권한을 강화해야 한다. 지자체는 연안침식문제를 연안정비사업에만 의존하지 않고 국토관리, 재해대응 관련 타 법의 수단들을 적극 연계하고 담당자의 역량 강화에 노력해야 한다. 셋째, 토사종합관리체계 도입이 필요하다. 이를 위해 하천의 모래사용에 대해 해양수산부와 협의토록 하는 법령 개정과 함께 각 이해당사자들의 통합적 거버넌스 구축과 토사관리 모니터링 등이 필요하다. 침식방지에 활용되는 모래자원과 관련된 재산권 침해 분쟁은 광업권자와 지역주민의 재산권 주장이 법률적 근거가 미흡하다는 검토결과에 따라 보다 적극적인 토사관리정책을 추진해야 한다. 넷째, 과도한 연안개발로 인해 발생되는 여러 부작용들을 원천적으로 관리한 방안으로 재해위험지역을 대상으로 연안토지의 매입을 추진해야 한다. 국민신탁제도를 바탕으로 환경 및 경관보전이 필요한 지역과 연계하여 상습적인 피해지역에 대해 국가가 토지를 매입하여 침식의 원인을 차단하거나 피해를 저감하는 방안이 추진될 필요가 있다. 이 연구는 연안침식에 대응한 지금까지의 여러 노력에도 불구하고 논란이 되고 있는 문제의 해결을 위한 방안을 고민한 연구라 할 수 있다. 침식피해를 방지하기 위해 시행되었던 정책과 사업들의 한계를 짚어보고 이를 극복하면서 효과적으로 대응할 수 있는 방안을 여러 측면에서 제안하고자 하였다. 특히, 단기적 효과를 기대하는 구조적 대책보다는 근본적인 원인제어를 위한 비구조적 대책을 새롭게 제안함으로써 연안침식대책의 새로운 전환을 제안하고 있다. 이 연구의 결과로 제안하고 있는 연안토지 매입제도, 토사총량관리제와 같은 몇 가지 새로운 정책들은 당장 시행할 수는 없겠지만, 침식문제를 근본적이고 장기적 관점에서 해결하기 위한 유효한 수단이 될 것으로 기대한다. 그 밖에 기존 정책의 개선사항으로 제안된 내용 역시 향후 침식대응정책의 새로운 길잡이 역할을 할 수 있을 것이다. 사업 및 기술분야에서는 첫째, 연안정비사업을 시설물 설치 중심에서 종합적인 재해대응사업으로 확장하고 국가시행사업 기준 완화를 통해 사업추진율을 제고하고 사업 이후 사후관리비용을 사업에 포함하여 시행해야 한다. 둘째, 사업수행방식 역시 단계별 영향을 검토하여 그에 상응하는 검토와 함께 시공해야 하며, 표사계 내의 사업들을 통합하여 일괄 대응해야 한다. 셋째, ‘사후관리지침’의 이행결과를 점검･평가하고 결과에 따른 조치를 취하는 등 사후관리를 강화해야 한다. 넷째, 의사결정권자들에게 연안침식의 기술적 전문성을 지원하고, 침식관련 각종 정책과 기술 개발을 기획하면서 정보를 취합･관리할 수 있는 전문기관 설립이 필요하다. 다섯째, 사업계획과 기술개발에 필요한 실규모 실증기반시설을 확보하여 사업효과를 제고할 수 있도록 해야 한다. 이와 아울러 연안침식 대응정책의 든든한 지원과 구동력을 확보에 필요한 국민적 인식의 전환 노력이 필요하다. 연안침식의 원인과 피해를 이해하고 구조물 설치에 의한 단기적 성과보다 근본적이고 장기적 해결노력이 우선되어야 함을 158 연안침식 대응정책의 개선방안 연구인식시키고, 개발보다 자연해안과 모래해안을 유지하는 것이 지역사회의 지속가능성을 지키는 것임을 알려야 한다. 연안정비기본계획과 별도로 시행하던 연안침식관리구역 제도는 개선된 연안정비기본계획에 연안침식관리구역 제도 운영에 관한 사항을 포함하는 방안도 고려할 필요가 있다. 연안침식관리구역 제도는 기존 연안정비사업의 한계를 극복하고 침식이 발생한 지역과 주변지역을 통합적으로 고려할 수 있는 보완 수단이므로 연안정비기본계획에 포함하는 것이 필요하다. 연안침식에 대한 조사와 평가를 기반으로 단순한 연안정비사업만 시행할 지역과 연안침식관리구역 지정을 병행할 지역을 통합적으로 선정할 필요가 있다. 즉 침식에 대한 동일한 정보를 바탕으로 체계적인 침식관리를 추진할 수 있는 기반이 될 수 있다. 한 역량 강화, 합리적인 연안침식 대응을 위한 각종 지원기반 마련 등도 중요하게 제시해야 할 사항이라고 할 수 있다.