천연가스 산업 경쟁력 강화를 위한 합리적인 규제요금제도 개선 및 시장 가격 기능 제고의 필요성 doc_id PCY_201805210402376591_10

그동안 정부와 학계에서 도시가스시장 구조개편 방향에 관한 논의가 지속적으로 이루어져 왔으나, 지속적 정책 추진 동력 부족, 산업 이해관계자 간 입장 불일치 등으로 좌절되어 왔다. 도시가스시장 구조개편으로 신규 진입 사업자와 경쟁하여야 하는 기존 사업자가 불만을 제기할 수 있으나, 구조개편의 궁극적 목적은 시장경쟁 도입 그 자체라기보다는 어느 정도의 경쟁을 허용하여 기존 사업자의 효율성을 높이고 독점의 비효율성을 치유하는 데 있다. 그러나 도시가스 도소매 시장의 시장구조를 바꾸는 것은 국가별로 처해진 시장상황에 따라 달라지며 오랜 시간이 소요되므로, 독점화된 도시가스시장의 독점적 비효율을 개선하기 위해서는 규제요금제도 개선을 통한 효율적 가격체계마련이 보다 적절한 대안이 될 수 있고 사회후생 증대에도 적합하다. 시장의 자원 배분이 보다 효율적 이행되기 위한 규제요금제도가 개선될 때 비로소 시장참여자가 급변하는 세계 천연가스 시장 변화에 유연하게 대응하며, 거래 활성화를 통해 유동성을 증가시키고 국내 수입자들은 시장점유율 확대를 위해 해외 수출국과 적극적으로 교역 조건 개선 협상에 나설 유인을 갖는다. 결국 이러한 선순환 구조는 기업가가 기술 혁신을 일으킬 유인을 지속하여 제공하고 궁극적으로 천연가스 산업 경쟁력 강화에 이바지한다. 우선, 가스요금 자동조정제도를 정확한 미세 준칙에 맞추어 엄격하게 시행하여, 정부의 불필요한 재량에 의한 시장 가격 교란을 방지할 필요가 있다. 정부가 이미 정해진 준칙에 따라 시장 참여자의 예측에 따라 가격을 자동 조정한다면 소비자와 공급자에게 가격 신호 신뢰를 주어서 시장 가격 기능을 제고한다는 장점을 갖는다. 그러나 유가 상승 등 예상치 못한 공급 측 충격에 의해 경제가 교란된다면 이미 세웠던 준칙은 더 이상 바람직한 정책이 아닐 수 있다. 반면, 준칙보다 허용된 재량을 넘어서서 정부의 임의적 원료비 연동제 유보나 불승인은 오히려 자원 배분을 왜곡하고 재정비용 상승을 초래한다. 본 연구는 이동평균(Moving Average)이나 가격변동 제한(Price Band) 방식으로 미세한 준칙을 설정한 후 엄격히 준수하며 요금을 자동 조정할 것을 제안한다. 이러한 방식은 가격 평탄화(price smoothing)이라는 준칙을 엄격히 준수하며, 정부 정책의 신뢰성을 제고하고 세수 확보의 안정성을 달성한다. 또한 가격 평탄화는 연도별 소비의 평탄화(consumption smoothing)를 유도하여 소비자 후생 증가에도 기여한다. 본 보고서는 국내 도시가스 수요 변화의 동향을 살펴보고 시간변동계수(TVC) 방법론을 이용하여 도시가스 수요의 구조변화를 분석하였다. 분석 결과는 정책당국의 수요에 대한 낮은 이해도와 함께 2008~2012년 기간 동안 수시로 원료비 연동제 시행을 유보시킨 임의의 시장가격 조정은 시장을 교란시키고 도시가스 가격 경쟁력을 약화시키는 부작용을 초래하였다는 점을 시사한다. 따라서 천연가스 산업 경쟁력을 강화하기 위해서는 신산업 발굴, 기술 혁신, 시쟁 경쟁 도입에 앞서 현재 규제요금제도가 합리적 방향으로 개선하고 시장 가격 기능 제고가 선행되어야 한다는 점을 강조한다. 본 결론에서는 천연가스 산업 경쟁력 제고를 위한 가스 규제요금제도 개선 방향과 제3장에서 정리한 부문별 가스 수요 현안을 중심으로 신산업 수요 개발을 위한 규제제도 개선 방향을 간략히 제시한다. 보다 구체적인 신산업 발굴 방안과 시장 자유화 방안은 2년차와 3년차 연구 주제로 남겨둔다. 특히 2015년 말부터 국제 시장에 유입된 미국산 LNG의 계약구조에서는 구매자가 상류 가스전 자산의 현금화와 직접적 관련된 상당한 위험을 떠안아야했던 전통적 거래방식과 달리 사업자의 액화설비 이용료 수입 정도만 보장하면 된다. 따라서 소수의 판매자와 구매자가 대규모의 장기계약으로 결합된 전통적 거래방식과 달리 신규 거래방식에서는 도착지 제한이나 재판매 금지 조항이 불필요하게 되고 기존의 TOP 발생에 따른 비용을 액화설비 이용료 수준으로 낮추는 효과를 발생시킨다. 미국산 LNG의 유입은 천연가스 거래의 경직성을 완화하고 계약조건의 변화를 가져오나 단기·현물 거래와 확대 및 LNG 거래의 유연성을 높이므로 장기계약 구조의 위험 관리 방식이 아닌 단기적이고 탄력적으로 사업 위험을 관리하는 방식을 요구한다. 이러한 세계 천연가스 시장의 구조변화를 “아시안 프리미엄”을 낮추는 호기로 이용하고 산업 경쟁력을 높이기 위해서는 새 수요를 창출하기 위한 기술혁신도 중요하나 기업가(entrepreneur)가 기술 혁신을 일으킬 때 적정한 노력의 과실을 얻을 수 있는 시장 환경이 조성되어야 한다. 즉, 기술혁신가가 공정하게 경쟁할 수 있는 시장 환경이 조성되어야 지속적인 혁신이 발생하며 비로소 장기적으로 산업경쟁력을 강화할 수 있다. 본 보고서는 2017~2019년 3개 연도에 걸쳐서 연구원이 제시한 「세계 천연가스시장 구조변화에 대응한 천연가스 산업경쟁력 강화방안 연구」의 1차년도 과제에 해당한다. 선행 연구가 주로 국제 시장 동향과 해외 사례 조사에 연구 중점을 두었다면 본 보고서는 동향·사례 조사를 벗어나 세계 시장 구조변화를 국내 시장 발전에 유리하게 이용하는 데 걸림돌이 되는 국내 도시가스 시장 내부 요인에 중점을 둔다. 특히 도시가스 시장 수요의 현안과 문제점을 부문별로 파악하고 시간연동계수(Time varying coefficients: TVC) 모형을 이용하여 주택용과 산업용 도시가스 수요 가격 탄력성을 연도별로 추정한다. 이 결과를 통해 천연가스 산업 경쟁 제고를 위해 국내 LNG 수요 창출과 산업 성장에 기여할 수 있는 신산업 발굴 노력도 중요하나 이러한 노력은 합리적 시장 메커니즘 마련과 병행되어야 한다는 논지에 중점을 두어 시사점을 도출한다. 특히 산업경쟁력 강화를 위해 시장 가격 기능 제고가 선행할 것을 강조한다. 발전용 가스 수급의 불확실성은 천연가스 공급 사업자에게는 큰 부담요인으로 작용할 수 있는데, 전통적으로 가스공급 계약상 많은 경직성이 존재해왔기 때문이다. 대규모 설비투자를 필요로 하는 천연가스 개발 사업은 프로젝트 파이낸싱을 통해 투자재원을 종종 조달해 왔으며, 장기적인 수요처를 확보한 상태에서 개발이 이루어져왔다. 따라서 계약조건상에 구매자에게 불리한 조항들이 많이 반영되어 왔는데 일반적으로 10년 이상의 장기계약 중심, 목적지 제한 조항(Destination Clause) 및 TOP(Take or Pay) 조항 포함 등이 대표적이다. 그 결과 안정적인 가스공급에 높은 비중을 두고 있는 가스공사와 기업이윤 극대화를 위해 자가소비용 가스를 직도입하고 있는 일반기업 입장에서는 이러한 경직적인 계약구조와 가스수급의 불확실성 사이에서 많은 고민을 해야 하는 상황이다. 기온효과는 지역적으로 가장 유의미한 설명력을 지닌다. 산업지수도 지역적으로 다른 효과를 나타내나 유의미한 결과도 존재한다. 산업용 도시가스 가격탄력성은 지역적, 시간적으로 다른 효과를 보인다. 대부분의 지역에서 가격탄력성은 전 기간에 걸쳐서는 불안정적이다. 최근에 와서야 가격효과에 대해 소비가 반응한다. 경쟁연료인 벙커C유와 LPG 가격 변동에 따른 대체탄력성도 최근에 더 분명한 효과를 지닌다. 2014년 이후 유가 하락에 따른 벙커C유와 LPG 가격 하락에 따른 대체효과가 확인된다. 대체탄력성도 경쟁유종과 지역에 따라 상이하다. TVC 모형은 대체탄력성이 시간적 변화에 따라 구조적 변화가 있음을 시사한다. (+)(-)가 변동하는 시점들이 존재함으로써 시간적으로 대체탄력성이 변동함을 보여준다. 특히 벙커C유의 최근 대체가격 효과는 지역적으로 다르지만 감소하고 있고, LPG의 가격효과가 증가하는 추세로 산업용 도시가스 소비량에 크게 영향을 미침을 알 수 있다. 최근 가격효과에 의해 소비가 반응하는 결과는 시장가격 신호 기능이 정상적으로 작동한다기보다 2013년 원료비 연동제 재개에 따른 산업용 수요 일탈 추이가 반영된 것으로 해석된다.