장기요양시설 평가제도의 변화(상대평가에서 절대평가로의 전환)가 시설의 평가등급 및 폐업과 재설치 행태에 미치는 영향 분석 doc_id PCY_201805240338147421_1

그동안 많은 전문가들이 장기요양시설의 서비스 질과 평가에 관한 연구를 진행하여 왔다. 노인장기요양보험 제도 도입 초기부터 여러 연구자들이 외국의 사례를 참고하여 기관의 서비스 질을 평가할 수 있는 도구를 개발하기 위한 노력을 하였고, 현재와 같은 평가 도구가 만들어지는 데 큰 기여를 하였다. 선행문헌을 고찰한 이윤경과 김세진에 따르면, 인허가 제도, 기관설치 기준, 장기요양기관 인프라 공급 수준, 서비스 질 관리체계의 법적 근거의 제도적 요인과 정원수 규모, 전문화된 서비스, 다양한 프로그램 운영의 기관 내부 요인이 장기요양시설의 서비스 질을 향상시키거나 저해시키는 것으로 나타났다. 장기요양시설 간의 경쟁을 유도하고 서비스 질을 향상시키기 위하여 평가제도가 필요하지만, 당시의 상대평가 등급제 방식은 우수평가시설로만 이용자를 집중시킬 수 있어 평가결과의 공표방식에 대한 재검토가 필요하다고 제언하였다. 선우덕 등의 연구에서도 20개의 운영 성과 평가 지표를 제안하였고, 노인장기요양제도의 개선을 위하여 평가의 재설계를 요구하였다. 평가를 받은 경험이 있는 장기요양시설 종사자 7명을 심층면접 한 권현정의 연구에서는 A등급과 B등급의 서비스 질에 차이가 없다는 주장도 있었지만, 장기요양시설 248개소의 설문조사 자료를 분석한 권현정과 홍경준 연구에서는 장기요양시설의 정원수 규모, 정원충족률, 평가등급에 따라서 서비스 구조, 결과, 과정의 품질에 차이가 나타났다. 2011년의 평가결과가 있는 장기요양시설 2,555개소의 자료를 분석한 진영란과 최경원의 연구에 따르면, 평가등급과 정원충족률은 유의한 상관성이 있었고, 2014년과 2015년의 장기요양시설 전수 자료를 사용한 유재언 연구에서도 평가등급에 따라서 정원충족률에 차이가 있다는 결과를 보고하였다. 30인 이상 규모의 장기요양시설에 입소한 노인의 보호자 517명을 대상으로 설문조사 한 이선미와 원지성의 연구에서도 서비스 품질이 높아질수록 고객의 만족, 재이용의사, 추천의도가 높아지는 것으로 나타났다. 이상의 내용을 간단히 정리하면, 2015년 장기요양시설 평가제도가 상대평가에서 절대평가로 변경되면서 이러한 변화가 장기요양시설의 평가등급에 어떠한 영향을 미쳤는지 연구된 바가 없어 본 연구에서 첫 번째 연구문제로 이를 살펴본다. 이는 평가제도 개편이 장기요양시설의 평가등급 변화에 미친 영향력을 밝혀낸다는 학문적 정책적 기여를 할 수 있을 것이라 기대된다. 한편, 장기요양시설이 평가 전 후로 폐업과 재설치를 반복한다는 문제제기가 있었지만, 평가결과와 그 밖의 일반특성 중에서 어떤 것이 장기 요양시설의 폐업과 재설치에 밀접한 관련이 있는지 알려진 바가 적어 본 연구에서 두 번째 연구문제로 이를 분석한다. 이는 장기요양시설의 폐업과 재설치를 예방하기 위한 정책대안을 마련하고, 정책에서의 표적 집단을 설정하는데 기초정보를 제공할 수 있을 것이다. 시설급여 장기요양시설을 대상으로 한 평가는 2013년에 이어 2015년에 실시되었고, 2016년에 그 결과가 공개되었다. 2015년에는 3,988개소의 평가대상 장기요양시설 중에서 3,623개소(91%)가 평가를 받았고, 365개소는 폐업(250개소), 지정취소 영업정지 등의 행정처분(73개소), 평가대상수급자 없음(19개소), 휴업(18개소), 기타(5개소)의 사유로 평가를 받지 않았다. 2015년 평가의 가장 큰 특징은 A등급~E등급의 결정이 상대 평가에서 절대평가로 변경되었다는 점이다(A등급: 평가점수 90점 이상이면서 대영역 각 70점 이상, B등급: 평가점수 80점 이상이면서 대영역 각 60점 이상, C등급: 평가점수 70점 이상이면서 대영역 각 50점 이상, D등급: 평가점수 60점 이상이면서 대영역 각 40점 이상, E등급: D등급 기준을 충족하지 못한 경우). 2015년에는 평가점수가 상위 10%이면서 A등급을 받은 기관(공단부담금의 2%)뿐만 아니라 평가점수가 상위 20%이 면서 A등급을 받은 기관(공단부담금의 1%)에도 가산금을 지급하였다. 국민건강보험 공단의 보고서에 따르면, 2013년에는 213개소의 장기요양시설이 폐업(181개소), 지정 취소 영업정지 등의 행정처분(16개소), 평가대상수급자 없음(16개소) 사유로 평가를 받지 않았고, 2015년에는 그보다 많은 360개소의 장기요양시설이 폐업(250개소), 지정취소 영업정지 등의 행정처분(73개소), 평가대상수급자 없음(19개소), 휴업(18개소) 사유로 평가를 받지 않은 것으로 알려졌다. 국민건강보험공단이 제출한 자료를 분석하여 국회예산정책처에서 작성한 보고서에는, 한 해 평균 537개의 장기요양시설이 폐업을 하는 것으로 집계되었고, 폐업률은 시도별로 차이가 있었다. 2014년 기준으로 봤을 때, 장기요양시설 공급이 급증했던 대구, 경기, 인천 지역에서 폐업률이 높았다. 석재은(2016)은 장기요양시설이 평가를 피하거나 평가결과를 숨기기 위하여 반복적으로 폐업과 재설치를 한다는 지적을 하였다. 2014년과 2015년의 장기요양시설 전수 자료를 비교한 유재언의 연구에서도 정상적인 상황에서는 평가등급이 없는 장기요양시설 수가 2015년에 줄어야 하지만 오히려 늘어나 폐업과 재설치가 발생하고 있다는 주장을 뒷받침해 주었다. 둘째, 2015년과 2016년 모두 재가장기요양서비스도 실시하는 장기요양시설의 비중은 거의 비슷하였다. 방문요양도 함께 실시하는 장기요양시설의 비중은 16% 정도였고, 약 12%는 방문목욕도 함께 실시하였다. 주야간보호도 함께 실시하는 장기요양시설의 비중은 14%였고, 단기보호도 함께 실시하는 장기요양시설은 약 5%였다. 신설로 변경한 장기요양시설의 재가장기요양서비스 함께 실시여부 비중은 전체 장기요양시설에서의 비중과 다소 차이가 있으나, 폐업한 장기요양시설의 경우 그 차이가 크지 않다. 셋째, 2015년과 2016년 둘 다 정원이 9인 이하(3군)(노인요양공동생활가정)인 장기요양시설의 비중이 전체의 41~43% 정도로 가장 컸고, 이어서 30인 이상(1군) 30~31%, 10~29인(2군) 28% 순이었다. 그에 비해 신설로 변경되거나 폐업한 장기요양시설에서는 정원이 9인 이하(3군)(노인요양공동생활가정)인 장기요양시설의 비중이 66~67% 수준으로 상당히 높았다. 2015년 12월과 2016년 12월 대한민국에서 설치 운영되던 시설급여 장기요양시설(노인요양시설과 노인요양공동생활가정) 전수가 본 연구에서의 연구대상이고, 국민건강보험공단 장기요양보험 홈페이지(http://www.longtermcare.or.kr/)를 통해 자료를 수집하였다. 장기요양시설을 설치 운영하려면 소재지를 관할하는 시군구에 신고를 하고, 시군구에서 지정된 장기요양시설은 그 정보가 국민건강보험공단에 전달되어 전산 데이터베이스에 입력된다. 본 연구에서의 자료를 추출한 장기요양보험 홈페이지는 이 데이터베이스와 연동되어 있어서 운영 중인 모든 장기요양시설의 평가등급, 정원, 현원, 서비스, 소재지 정보가 등록되어 있다. 장기요양시설이 폐업을 하면 해당일로 소급하여 데이터베이스 정보가 삭제되기 때문에 두 시점의 현황을 비교하면 폐업과 재설치 여부를 확인할 수 있다. 이번 연구에서는 2015년 12월 3~4일(시점1)과 2016년 12월 9~10일(시점2)에 자료를 추출하여 분석하였다. 마지막으로, 현재는 장기요양시설 설치가 신청제로 운영되고 있어 장기요양시설 운영자가 평가를 거부하거나 행정조치를 회피하기 위한 수단으로 폐업과 재설치가 악용될 수 있는 상황이므로, 설치 신청제가 허가제로 바뀌어야만 한다. 그리고 이를 위한 노인장기요양보험법 개정안이 조속히 통과되어야 할 것이다. 이번 연구에서 밝혀지지 않고 제한점으로 남은 다음의 내용들은 후속연구에서 규명되고 보완되어야 할 것이다. 첫째, 본 연구에서는 평가등급의 변화를 분석하였지만, 장기요양시설의 평가등급이 구체적으로 어떠한 특성에 의해서 결정되거나 변화되는지는 알아보지 못하였다. 후속연구에서는 본 연구에서 고려하지 못한 전문인력, 물리적 시설, 프로그램별 평가등급 차이를 규명할 필요가 있다. 둘째, 이번 연구에서는 1년 사이에 폐업하거나 재설치를 많이한 장기요양시설의 특성을 밝혀 내었으나, 이러한 장기요양시설들이 폐업과 재설치를 한 이유까지는 알아보지 못하였다. 그러므로 이러한 장기요양시설들을 대상으로 심층면접이나 설문조사를 실시하여 지속적으로 운영을 할 수 있도록 지원할 수 있는 방안이 무엇일지 논의되어야 한다.