한국인의 세부 대북정책 선호도와 그 영향 요인에 대한 시계열적 분석 및 정책적 함의 도출 doc_id PCY_201805280535567441_1

이러한 문제의식 하에서 본 연구는 일반적으로 통용되고 있는 대북정책이 아닌, 하위 차원으로 세분화된 대북정책을 대상으로 각각의 대북정책에 대해 한국인들이 어떤 선호를 갖고 있으며, 그러한 선호에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지를 경험적으로 분석해보고자 한다. 이를 위해 본 연구는 서울대학교 통일평화연구원이 2007년부터 실시해오고 있는 통일의식조사 설문조사 자료를 사용한다. 특히 현재까지 공개된 2007년부터 2014년까지의 자료를 종합한 자료를 사용함으로써 시간의 흐름 속에서 대북정책에 대한 한국인들의 선호에 일관성이 존재하는지 또는 변화하는지, 그리고 선호에 영향을 미치는 요인의 영향력이 지속성을 갖는지 여부를 살펴보고자 한다. 본 연구는 대북정책에 대한 한국인들의 선호를 시계열적으로 파악하고 이해하는 데 도움이 될 뿐만 아니라 향후 대북정책에 대한 정치적·정책적 함의를 제공해줄 수 있을 것이다. 본 연구는 다음과 같이 구성된다. 2장에서는 대북정책에 대한 개인 선호와 관련된 기존 연구들을 비판적으로 검토하고 본 연구와 이전 연구의 차이점을 제시한다. 3장에서는 본 연구에 사용되는 데이터와 분석방법에 대해 설명한다. 4장에서는 3장에서 언급한 분석방법을 활용해 도출된 분석결과를 제시한다. 개인 수준에서 북한과 관련한 선호를 분석하는 연구들은 1990년대 중·후반부터 등장하기 시작해 현재는 다양한 연구들이 활발하게 진행되고 있다. 그런데 이들 대다수 연구는 통일과 관련된 개인의 선호를 분석하는 데 집중되어 있다. 즉 통일의 필요성이나 기대, 통일비용에 대해 개인들이 어떤 선호를 갖고 있으며, 이러한 선호에 미치는 요인이 무엇인가를 밝히는 연구가 다수를 이루고 있다. 반면, 정부의 대북정책에 대한 선호 연구는 상대적으로 많지 않다. 그런데 통일로 가기 위한 가장 중요한 수단이자 방법이 정부의 대북정책이고, 정부의 대북정책은 한국인들의 전폭적인 지지를 기반으로 할 때 추진의 탄력성이 생길 수 있다. 이러한 점에서 한국인들이 통일에 대해 어떤 선호를 갖고 있는지도 중요하지만 정부의 대북정책에 대한 선호도 주목할 필요가 있다. 대북정책 선호와 관련된 연구들에 있어 이러한 선호에 영향을 미치는 요인들에 대한 분석은 여전히 기초적인 단계에 머물러 있다. 다시 말해, 한국인들이 정부의 대북정책에 대해 어느 정도 만족하고 불만족하는지에 대해서는 알 수 있지만 그러한 선호에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지에 대해서는 경험적인 연구가 부족하다. 특히 대북정책이 한국사회 내 남남갈등을 일으키는 중요한 요인으로 이야기되고 따라서 정치적 이념 성향이 대북정책 선호에 영향을 미친다는 논의는 많지만 경험적으로 충분히 증명되었다고 할 수 없다. 그리고 정치적 이념 성향 이외에 다른 요인들이 영향을 미칠 가능성도 배제할 수 없다. 대북정책 선호에 영향을 미치는 요인들을 파악하는 일이 중요한 이유는 대북정책이 다른 어떤 정책보다 아래로부터의 지지를 필요로 하기 때문이다. 아래로부터의 지지를 받지 못하는 정부의 대북정책은 제대로 추진될 수도, 효과를 발휘할 수 도 없다. 또한 시민들의 선호를 파악하고 이를 정책에 반영하는 것은 민주주의 정부의 의무이자 책임이다. 따라서 대북정책을 둘러싼 갈등이 과연 한국사회 내 어떤 균열에 기초해 있는지를 경험적으로 분석할 필요가 있으며, 이를 바탕으로 갈등을 최소화하고 지지를 극대화할 수 있는 방향과 방법을 구체화하고 실천할 필요가 있다. ‘대북정책’이라는 단어가 일상적으로 사용되고 있지만 대북정책의 구체적인 정의 또는 학술적 정의는 찾아보기 어렵다. 한 학자는 “통일정책은 통일과정과 절차, 이념, 체계 등을 다루는 장기적이고 종합적인 정책인 반면, 대북정책은 통일정책을 달성하기 위한 수단 개념으로, 북한의 특정한 행동이나 전략에 대응하며 현재의 상황을 관리하는 정책”이라고 정의했다. 그런데 그동안 한국 정부의 대북정책을 살펴보면, 대북정책과 통일정책은 명확히 구분되어 있지 않다. 그리고 다수 정부의 대북정책은 현상(남북관계)에 대한 변화를 목표로 하고 있다는 점에서 현상 유지나 관리에 머무르는 정책이라고 보기 어렵다. 또한 정부의 대북정책에는 국내나 국외에 거주하는 북한이탈주민이나 남한주민을 대상으로 한 정책도 포함되어 있어 체제 차원의 북한이나 행위자로서 북한정부만을 대상으로 한 정책이라고 볼 수 없는 부분이 있다. 더욱이 대북정책을 북한이나 북한정부를 대상으로 한 정책이라고 할 경우에도 핵이나 미사일과 관련된 내용, 경제협력과 관련된 내용, 인권과 같이 북한주민과 관련된 내용 등 다양하고 광범위한 영역과 내용이 포함되어 있다. 통일정책 또한 사회적으로 합의된 장기적 계획과 정책으로 존재하기보다는 정권교체에 따라 접근법과 내용이 달라진다. 그리고 실제 정부가 추진하는 통일정책 다수는 한국시민들을 대상으로 정부의 통일정책을 선전하는 방향으로 운영되고 있다. 또한 매년 통일부에서 발행하는 통일백서의 내용을 보면, 통일정책이 대북정책의 하위 범주로 제시된 경우도 있다. 이렇듯 개념상의 통일정책과 실제 운용되는 통일정책 간의 차이는 통일정책을 대북정책의 상위 개념으로 보기 어렵게 한다. 한편, 한국정부의 대북정책은 이념적·정치적 성향에 따른 갈등과 대립을 불러일으키는 정책이라는 인식이 강화되고 있다. 그런데 앞서 언급했듯이 정부의 대북정책은 하나가 아닌, 여러 개의 세부적인 정책들로 구성되어 있으며, 개별 정책에 대해 한국인들이 어떤 선호를 갖고 있는지는 분명하지 않다. 그리고 그러한 선호가 개인의 정치적 이념에 따라 다른 양상을 보이는지, 아니면 선호에 영향을 미치는 또 다른 요인이 있는지, 또는 정책에 따라 선호에 영향을 미치는 요인이 다른지 등도 불명확하다. 통일정책은 각 정부마다 대통령의 최고 통치행위 영역에 해당하는 것으로 인식되어왔다. 그렇기 때문에 역대 정부는 경쟁적으로 통일정책을 제시해왔고, 대통령과 정책의 핵심결정자들의 리더십 스타일과 인식에 따라 과거의 정책은 폐기되고 새로운 ‘구상’과 ‘선언’이 제시되었다.7 7·4 남북공동성명과 6·15 공동선언과 같이 통일을 위해 남북한이 전향적으로 합의를 이룬 경우도 있지만, 대부분의 통일정책은 일방주의적이고 경쟁적인 것들이었다. 그래서 정부가 교체될 때마다 통일정책의 지속성이 담보되지 못하는 문제도 드러났다. 박근혜 정부 통일정책의 핵심은 ‘한반도 신뢰프로세스’였고, 대내적으로는 통일대박론에 근거한 통일담론의 형성이었다. 박근혜 정부는 한반도 신뢰프로세스는 남북한이 대화하고, 약속을 지키며, 호혜적으로 교류·협력하는 과정을 통해 신뢰를 구축하여 평화통일의 기반을 구축하는 것이 목적이라고 하였다. 그런데 이명박정부부터 중단된 남북관계는 진전이 없었으며, 북한의 핵실험과 미사일 발사와 같은 도발행위가 계속되어 안보의제에 대한 관심이 통일의제에 대한 관심을 압도하면서 통일담론이 냉전시대의 유산에 의해 많은 영향을 받게 되었다. 정부가 통일정책의 기조를 정하는 것과 실제 정책을 수립하고 집행하여 기대하는 효과를 성공적으로 얻어 내는 것 사이에 나타나는 불일치 현상을 어떻게 해소할 것인가? 통일이 국가의 장기적 비전 및 역사적 숙원과 관련된 것이기 때문에 이 문제에 대한 답을 찾는 것이 간단하지 않다. 역대 정부마다 통일정책의 비전, 구상, 선언 등을 제시하며 통일정책에 대한 국민의 공감과 지지를 얻기 위해 많은 자원을 투입하였다. 박근혜 정부도 한반도 신뢰프로세스와 통일대박론 등을 통해 평화통일 기반구축을 위한 통일정책을 추진하였다. 그러나 남북관계가 경색된 상황에서 박근혜 정부의 통일정책은 대내적 공감대를 형성하는 데에 더욱 치중하는 경향이 있었으며, 정책의 실효성에 대한 평가는 다양하다. 이 논문의 목적은 박근혜 정부의 통일정책 중 국내의 통일정책에 대한 비판적 성찰을 통해 통일정책 개발을 위한 정책적 함의를 도출하는 것이다. 통일의 대상이자 파트너인 북한과의 관계 악화는 박근혜 정부 통일정책의 대내적 지향성을 강화시켰으며, 이로 인해 통일정책이 정치적 이해관계에 의해 달리 해석되고 활용되는 정치화(politicization)도 발생하였다.