한국 정부의 역대 대북정책 유형과 국제정치적 변수가 남북관계 및 한반도 문제의 주도권에 미치는 영향 doc_id PCY_201805280535567441_2

한반도 신뢰프로세스의 핵심 조건인 북한의 변화를 유도하는 것이 단기간에 성과를 내기 어려운 상황에서 박근혜 정부는 국내적 조건 조성에 더욱 관심을 가질 수밖에 없었다. 다양한 측면에서 국내적 ‘통일준비’를 강화하기 위해 통일준비위원회가 구성되었고, 통일담론의 확산을 위한 통일교육도 사회, 학교, 대학교 차원에서 광범위하게 진행하였다. 그러나 북한의 호응이 없이 진행되는 통일준비의 실효성에 대한 시민사회와 학계의 비판을 면할 수 없었다. 이는 정책적 실험이 불가능한 상황에서 통일편익을 강조하는 것만으로는 국민적 공감대를 확산시키는 데에 한계가 있었기 때문이다. 개념적으로 신뢰는 관계 맺기를 하는 행위자들 사이에 형성되는 것이며, 상호신뢰하는 행위자들은 관계 맺기에 더욱 적극적이며 그 관계 맺기의 유형은 평화적일 수 있다0 신뢰가 결여된 행위자들은 직간접적으로 관계 맺기를 통해서 신뢰의 씨앗을 심고 키워나가야 한다. 간접적인 관계 맺기에 의해 신뢰의 토대가 마련될 수 있는 조건은 상대의 행태에 큰 변화가 나타나고 그 변화를 다른 행위자들로부터 존중을 받는 것이다. 그런데 최종적으로 당사자들이 서로를 수용하고 직접적 관계 맺기를 하지 않는다면 신뢰의 씨앗이 신뢰의 문화로 발전할 수 없다. 탈냉전기 이후 우리 정부가 추진해온 대북정책은 크게 두 개의 이념형으로 구분해 볼 수 있다. 하나는 관여정책으로 특징지을 수 있는 진보정부의 대북정책으로 북한의 점진적이고 안정적인 변화(gradual and steady change)를 추구하는 것이다. 다른 하나는 압박·봉쇄 정책으로 부를 수 있는 보수정부의 대북정책으로 북한의 조기붕괴(early collapse)를 추구하는 것이다. 북한체제의 안정변화 전략은 김대중 노무현의 진보정부가 취했던 것으로, 적극적인 관여를 통해 북한체제의 내부변화를 촉진하여 연착륙을 유도하고 이를 통해 점차 남북체제를 통합하는 것을 목표로 삼고 있다. 설사 연착륙이 실패할 경우에도 그 당시의 국제환경을 활용하여 평화통일의 기회를 모색한다는 것이다. 이처럼 이 전략은 북한체제의 변화를 통해 우리 주도로 평화적인 통일을 달성하고자 하는 접근법에 바탕을 두고 있다. 북한체제의 조기붕괴 전략은 이명박 박근혜의 보수정부가 취했던 것으로 체제의 밖에서 안으로 압박해 들어가 북한권력의 통치기반을 약화시킴으로써 북한체제의 조기붕괴를 유도하는 것이 목표이다. 북한 핵문제가 불거지자 대화보다는 제재가 주요 정책수단이 되면서 한반도문제가 과도하게 국제화되어 버리고 한국의 역할이 극도로 제한되어 왔다. 북한 핵문제를 비롯한 한반도문제를 해결하기 위한 대북정책의 수단으로 거론되고 있는 것이 관여(engagement), 그리고 압박(pressure) 또는 봉쇄(containment)이다. 김대중, 노무현 정부와 조지 W. 부시 1기 행정부는 서로 엇갈린 대북정책을 취하였다. 한국 정부의 관여정책과 달리, 미 행정부는 북한에 대해 압박을 가하며 핵개발 포기의 때를 기다린다는 ‘선의의 무시(benign neglect)’ 정책을 취하며 사실상 방치했다. 그 뒤 부시 2기에 들어와 한국 정부와 입장을 같이하며 대화와 협상에 나서 9·19 공동성명을 체결했지만, 곧바로 BDA문제를 꺼내들며 또다시 압박으로 전환하는 등 오락가락하는 모습을 보였다. 남북관계의 방향과 관련하여 한반도문제의 국제화와 민족중심성 사이의 관계를 둘러싸고 쟁점이 되고 있다. 이 문제는 한반도문제의 주도권과 직결되어 있다. 한반도문제의 주도권이란 한반도문제의 해결을 위해 가장 영향을 미치는 주체가 누구인가 하는 것이다. 남북관계는 오랫동안 한반도 분단구조의 현상유지라는 강대국 정치의 영역에서 벗어나기 어려웠다. 탈냉전기에 들어와 미·소 양대 진영이 해체되고 중국이 부상하는 등 세력전이가 일어나고 남한의 국력 신장이 이루어지면서 진보정부들은 주체적 요인을 중시하기 시작하였다. 그 결과 남북관계의 개선과 교류·협력이 확대되고 북한문제의 해결이 민족 내부의 문제로 간주되어 강대국 정치의 영향으로부터 벗어나기 시작했다. 그러나 이명박 정부 이후 북한 핵문제가 국제현안으로 등장하면서 남북 간 교류·협력과 같은 민족 내부의 문제에 강대국 정치의 영향력이 다시 미치기 시작했다. 대표적인 것이 개성공단과 금강산관광을 둘러싼 주변국들의 입장이다. 미국과 일본은 금강산관광과 개성공단 사업이 북한의 대량살상무기 개발을 위한 자금원이 되고 있다는 점을 꾸준히 제기해 왔다. 결국 이러한 주변국들의 압력은 북한의 제4차 핵실험 실시 이후 박근혜 정부의 개성공단 폐쇄 결정에 영향을 미치게 되었다. 실제 남북관계는 주변국의 국제정치에 큰 영향을 받으면서 자율성에 제약을 받아왔다. 지난 20년의 남북한 관계를 되돌아보더라도 이러한 점은 명확하다. 김대중 정부는 ‘한반도 문제의 한반도화’를 위해 노력했지만, 남북관계가 국제정치의 제약을 크게 벗어나지 못했다. 2000년 6월의 남북정상회담은 김대중 정부의 주도적 노력에 의해 이루어진 것이 사실이다. 하지만, 당시 남북관계의 개선은 1994년 제네바 합의로 북핵 위기가 해소되고 북미관계가 개선된 우호적인 국제정치 환경에서 성사된 것이었다. 이러한 점은 햇볕정책의 초기 성공적인 진전에도 불구하고 미국의 부시 행정부 취임 이후 북미간 갈등이 시작되자 독자적인 대북정책을 추진하기에 어려웠던 점에서 잘 나타났다. 이러한 모습은 제1차 정상회담에서 합의되었던 김정일 위원장의 서울 답방 혹은 제2차 정상회담 약속이 부시행정부의 등장 이후 북미관계가 경색되기 시작하자 지켜지지 못했다는 사실에서 잘 알 수 있다. 북한 역시 한반도 문제에 대한 남북한의 주도권을 강조하면서도 국제정치상황을 무시하지 못하고 있다는 사실을 반증하는 것이었다. 이러한 모습은 노무현 정부의 2007년 제2차 남북정상회담 개최 상황에서도 비슷하게 드러난다. 국제정치가 남북관계에 미치는 모습은 이명박 정부나 박근혜 정부에서도 변함없이 드러났다. 2010년 천안함 및 연평도 사건 이후의 남북한 관계는 한반도 주변 국제정치에 의존하는 경향이 강했다. 특히 당시 미중 사이의 갈등이 북한 문제를 통해 한반도에서 나타나고 있었다. 박근혜 정부의 남북한 관계 역시 초기의 진전에도 불구하고 2016년 북한의 4차 핵실험 이후 급격하게 냉각되었고 북핵문제와 한반도 사드(THAAD) 배치 등의 이슈로 인한 미중관계의 갈등에 큰 영향을 받았다. 결국 남북한 관계의 발전을 위해서는 국제정치 변수를 긍정적인 방향으로 변화 시키려는 외교적 노력이 필수적이다. 과거 독일통일 역시 유럽 국제정치의 영향을 크게 받았는데, 독일의 통일로 인해 유럽의 국제질서가 위험해 질 수 있다고 우려한 영국, 프랑스, 소련 등에게 서독은 적극적인 외교를 펼쳐 나갔다. 동북아에서도 남북한 관계의 발전과 통일이 역내 평화와 안정을 위한 중요한 조건이라는 점을 설득함으로써 주변국들의 영향을 최소화하려는 외교적 노력이 필요하다. 동북아에서 중국의 부상은 미중관계의 변화를 통해 남북한 관계에 커다란 영향력을 미치고 있으므로, 새로운 동북아의 강대국 질서가 남북한 관계에 미치는 영향을 역 이용할 수 있는 외교적 지혜가 필요하다. 최근 한국은 사면초가의 국제정세에 빠져 대외적으로 가장 어려운 시기를 겪고있다. 미국의 트럼프 행정부는 한미동맹 강화의 기조 속에서도 ‘미국 우선주의’ 정책을 통해 한국에 다양한 압박을 가하고 있다. 중국은 주한미군의 사드배치 결정 이후 미국과의 기싸움 과정에서 한국에 대한 공세적 외교정책을 펼치고 있는 중이다. 일본은 과거사 이슈를 통해 한국을 압박하며 한일관계에서 자신들의 이익을 관철하려 하고 있다. 북한은 2016년에만 두 번의 핵실험을 감행했으며, 2017년에도 공격적인 대남정책을 유지하고 있다. 튼튼한 한미동맹 하에서 한중관계를 발전 시키기를 기대했던 2015년과 비교하면 한반도 주변의 국제정세가 급변하고 있음을 절감할 수 있다. 이러한 상황에서 새로운 대북정책을 고민하며 미중관계의 새로운 전개방향을 주시해야 한다. 한반도 문제는 역사적으로 강대국 관계 변화에 큰 영향을 받아왔던 것이 사실이다. 우리가 원하든 원하지 않든, 현재의 북한문제나 남북관계 역시 강대국 국제정치를 크게 벗어날 수 없다. 특히 트럼프 행정부가 오바마 행정부와는 전혀 다른 동아시아 정책을 펼치고 있기 때문에 미중관계의 향후 전개방향은 남북한 관계 변화에 커다란 변수가 될 수 있다.