북핵 문제의 심화와 국제 정세의 변화에 따른 남북관계의 악화 및 대북 정책의 한계와 과제 doc_id PCY_201805280535567441_3

돌이켜 보면, 우리는 남북관계에 대해 너무 낙관적인 견해를 가지고 주변 정세의 변화에 신속하게 대응하지 못했던 것이 사실이다. 한미동맹과 한중 동반자관계의 조화로운 발전이 그리 어렵지 않을 것이라고 기대했지만, 실상은 그렇지 않았다. 북한의 핵 및 미사일 도발에 대한 국제사회의 반대는 분명했지만, 그 이행 과정에서 국가 간 이해관계의 차이가 발생하곤 했다. 북한에 대한 강력한 제재를 통한 비핵화를 추진하는 한·미·일의 공조에 중국은 비핵화와 평화협정을 주장하며 대응했다. 북한의 도발에 제재로 맞서야 한다는 뜻은 같았지만, 어느 정도의 제재여야 하느냐의 문제에는 각국의 의견이 달랐다. 더구나 북한문제에 대한 대응이 미중관계의 미묘한 부분을 건드리는 순간 갈등은 확대되고 한국의 입지는 좁아져 갔다. 북한의 도발로 시작된 한반도의 긴장은 점점 더 국제정치화 되어 갔다. 미국의 트럼프 행정부와 중국의 시진핑 정부가 관여하는 한반도 문제는 한국에게 더욱 커다란 도전을 제기할 것이다. 북한 핵문제가 1990년대 초반 이후 한반도의 안보 위협으로 등장한 지 어언 사 반세기가 지났지만, 여전히 해결되지 않고 있다. 북한은 그동안 1994년 제네바 합의, 2005년 9·19 공동성명, 2007년의 2·13 합의 및 10·3 합의, 2012년의 2·29 합의 등 다양한 비핵화 합의를 한국 및 국제사회와 이루었지만 비핵화는커녕 핵무기 프로그램을 지속하고 있다. 북한은 지난 2006년 이후 2016년까지 10년 동안 5번의 핵실험을 감행하였으며, 지속적으로 핵능력을 발전시키며 핵무기 보유국의 지위를 주장하고 있다. 유엔을 비롯한 국제사회가 대북 제재를 강화하고 있는 상황에도 북한은 끊임없이 핵능력을 증진시키면서 핵보유와 북미 평화협정을 주장하고 있다. 북핵 문제는 여전히 한국 정부가 풀어야 할 대외정책의 현안 중 가장 높은 위치를 차지하고 있다. 시간이 갈수록 더욱 심각해지는 북핵 문제 해결을 위해 한국 정부는 어떤 대북 정책을 추진해야 할까? 북핵 문제뿐만 아니라 전반적인 북한 문제와 남북관계 역시 지난 20여 년 동안 전혀 개선되지 못했다. 북한 문제와 남북관계에 대해 한국 정부가 취해온 정책은 잘 알려졌다시피 크게 두 가지 접근법으로 요약될 수 있다. 북한의 제1차 핵실험과 중간선거 패배의 충격 속에 미국은 뒤늦게 노무현 정부의 관여정책을 수용하여 북미 직접협상에 뛰어들었다. 그리하여 북한 핵시설의 동결과 불능화를 담은 2·13 합의와 10·3 합의를 이끌어낼 수 있었으며, 마침내 2007년 6월 영변원자로의 냉각탑 폭파라는 성과를 얻어냈다. 하지만 2008년 12월 6자회담 수석대표회담에서 검증문제라는 벽에 부딪쳐 비핵화 단계로까지 진입하지는 못한 채, 한국과 미국의 정권교체로 이 문제는 새 정부의 숙제로 넘기게 되었다. 오바마 행정부는 초기에 북미 직접대화의 가능성을 거론하는 등 적극적 관여의 태도를 취했으나, 이명박 정부의 대북 강경정책에 이어 2009년 5월 북한이 제2차 핵실험을 감행하자 ‘전략적 인내(strategic patience)’라는 이름으로 북한 핵문제를 대외정책의 후순위로 밀어놓았다. 그러는 사이에 북한은 핵·미사일 개발에 필요한 시간을 벌게 되었고, 결국은 오늘날과 같이 북한의 핵무기 보유가 임박한 상황에 이르도록 방치하게 되었던 것이다. 진보정부 시절에는 두 차례 정상회담의 개최로 남북 간의 화해가 이루어지고 교류협력도 활발하게 이루어졌다. 그러나 보수정부에 들어와 이른 바 ‘이전정부색깔지우기’ 정책의 일환으로 대북 압박정책으로 선회한데다가, 이명박 정부 초기에 발생한 금강산관광객 피격사망사건 및 북측의 개성공단 출입제한조치로 인해 남북관계의 경색이 본격화되었다. 남북관계는 2009년 11월 대청해전을 시작으로 천안함사태, 연평도포격사건 등 서해해상 NLL부근 및 육상의 DMZ부근에서 수차례 무력충돌이 발생하면서 군사적 긴장이 높아졌다. 북한은 재래식 전력의 열세를 극복하기 위해 핵무기 및 중장거리 미사일의 개발에 힘을 쏟았다. 이에 대응해 한국도 한국형 3축체제의 구축에 속도를 내고 한·미 군사연습을 통해 확장억제력 전개연습을 강화하는 등 북한의 군사도발에 대한 대비 대세를 강화하고 압박강도를 높였다. 북한당국이 2016년 한 해 동안에 제4, 5차 핵실험을 연달아 실시하자, 국제사회의 대북제재에 박근혜 정부가 앞장서고 개성공단을 폐쇄하는 등 남북관계는 단기간 내에 회복되기 어려운 지경으로까지 악화되었다. 이러한 남북관계의 악화상황을 반영하듯이, 현재 남북 간에는 국제적인 규범력을 가진 군사정전협정이 존재 그 자체 외에는 그 내용들이 유명무실화되어 있다. 뿐만 아니라 남북한 당국이 서로 일방적인 선언이나 조치로 양측 간의 합의를 부인함으로써 실효성 있는 합의서가 하나도 남아있지 않은 상태이다. 북한당국은 2009년 1월 조평통 명의로 정치군사적 대결상태의 해소와 관련한 모든 합의사항들의 무효화 선언과 함께 남북기본합의서 에 있는 서해해상군사경계선에 관한 조항의 폐기를 발표했다. 2013년 3월 북한군 최고사령부는 정전협정 효력의 백지화 및 남북기본합의서 의 불가침합의 전면폐기, 한반도 비핵화 공동선언의 무효화를 선언하였다. 또한 2016년 3월 우리 정부의 개성공단 폐쇄조치에 대응하여 경협·교류 합의의 전면 무효화를 발표하기도 하였다. 한국정부도 2010년 3월에 발생한 천안함사태에 대한 보복조치로 교역중단, 신규투자금지, 우리 해역 운항불허, 지원사업 보류 등의 내용을 담은 ‘5·24 조치’를 발표하였다. 또한 북한의 제4차 핵실험 직후 정부는 개성공단 북한근로자 임금이 북한 대량살상무기 개발에 전용될 위험이 있다는 이유를 들어 남북관계의 연결고리였던 개성공단의 폐쇄를 담은 ‘2·10 조치’를 취하였다. 이처럼 남북관계는 실효성 있는 규정이 남아있지 않은 상태이다. 특히 정전협정의 효력이 백지화된다는 것은 국제법적으로 한반도가 전쟁상태에 놓여 있음을 의미하게 된다. 양측의 일방적인 선언만으로 전쟁상태로 간다거나 합의문이 없어지는 것은 아니지만, 이러한 남북관계의 무규정이 지속되어 군사적 충돌의 안전장치가 없어진 상태에서는 어느 일방의 오판이나 우발적 사태의 발생만으로도 전쟁으로 비약될 위험성을 배제할 수 없는 것이다. 그렇다면 남북관계 개선을 위하여 북한의 핵·미사일 문제를 어떻게 풀어나가야 할 것인가? 핵·미사일 해결과 남북관계 개선/평화협정 체결 사이의 우선순위와 관련해 크게 입구론(future-toward method)과 출구론(future-backward method)의 두 가지가 있다. 입구론이 북핵문제 해결을 우선순위로 놓고 남북관계 개선을 추진하는 접근법이라면, 출구론은 북핵문제 해결이라는 출구를 확인하고 입구에서 남북관계 개선을 추진하는 접근법이다. 입구론의 대표적인 것이 바로 부시 미 행정부의 입장이다. 미국은 부시 대통령이 취임 초부터 직접 북한 지도부에게 불신감을 나타내면서 기존 합의를 부정했으며, 뒤이어 북한을 ‘악의 축’으로 규정하며 협상상대로 인정하지 않았다. 부시 2기 행정부에 들어와 ‘폭정의 전초기지’라는 인식에 바탕을 두었기 때문에 외교적 해법을 말하면서도 북한이 먼저 핵을 포기해야 관계를 정상화할 수 있다는 ‘선핵 폐기론’에서 한 걸음도 나아가지 못했다.