역대 정부의 대북정책 노선 변화를 통해 살펴본 문재인 정부의 '적극평화' 지향 대북정책의 방향성과 과제 doc_id PCY_201805280535567441_4

북한이 핵·미사일 개발에 박차를 가하면서 실전배치가 임박한 가운데, 현재와 같은 남북관계의 단절을 극복하고 평화공존을 모색하기 위해서는 남북관계 개선과 북핵문제 진전을 어떻게 연관지을 것인가 하는 것이 핵심적인 과제로 떠오른다. 남북대화가 시작된 이래, 우리 정부에서는 양자의 관계를 어떻게 풀것인가를 놓고 크게 ‘연계론’과 ‘병행론’ 사이에서 일종의 노선투쟁이 전개되어왔다. 김대중 정부와 노무현 정부의 대북정책은 정경분리(政經分離), 선공후득(先供後得)을 내걸며 병행론의 입장을 취하였다. 이는 당면한 군사문제, 핵문제와 독립해서 북한과의 교류·협력 문제에 접근한 것이었다. 김대중 정부가 서해교전이 발생했음에도 불구하고 금강산관광을 중단하지 않고 지속한 것은 병행론의 진면목이었다. 참여정부의 평화·번영정책도 기본적으로 병행론의 입장에 서 있었다. 이에 비해 이명박 정부가 내놓은 ‘비핵·개방·3000’ 구상은 북한의 핵문제가 진전되어야만 남북관계를 개선할 수 있다는 긴밀한 연계론이다. 북한이 핵을 포기하고 개방에 나서겠다는 확실한 조건이 구비될 때 정부가 적극 나서서 1인당 국민소득이 3,000달러가 될 수 있도록 지원한다는 제안이었다.7 하지만 북한 핵문제의 진전과 대북 경제적 지원을 연계시키는 ‘선핵 폐기론’은 9·19 공동성명과 상충될 수 있다는 논란을 불러왔으며, 결국 북한이 비핵화 핵심조치의 수용을 거부했기 때문에 구호에 그치고 말았다. 박근혜 정부의 ‘한반도 신뢰프로세스’ 구상은 개념상으로 민간 차원의 소규모 교류는 허용하되 정부 차원의 대규모 교류는 북한 핵문제의 진행과정을 보아가며 진행한다는 다소 유연한 전략이었다. 즉, ‘느슨한 연계’에서 출발해 ‘긴밀한 연계’로 나아간다는 2단계 연계론이었다. 하지만 박근혜 정부는 ‘원칙’을 내걸며 민간 차원의 소규모 교류조차 허용하지 않았기 때문에 내용적으로는 ‘비핵·개방·3000’ 구상과 별반 차이가 없었다. 이것은 6자회담에 대한 미국의 전략에서도 잘 드러난다. 제1～3차 6자회담 때까지 미국측 6자회담 수석대표였던 제임스 켈리 동아태 차관보는 대표적인 입구론자였다. 이에 비해 노무현 정부와 미국의 힐 동아태 차관보가 출구론의 입장을 갖고 있었다고 볼 수 있다. 9·19 공동성명은 출구론에 입각한 것으로, 북핵문제의 완전한 해결을 출구에 놓고 2·13 합의, 10·3 합의 등을 이끌어내 단계적으로 이행하도록 설정되었다. 그동안 이명박 정부와 박근혜 정부도 모든 남북관계의 입구에다 북핵문제의 해결을 갖다 놓았지만 성공할 수 없었다. 북한을 전략적으로 견인하기 위해 이제라도 완전한 비핵화의 목표를 출구에 놓고 동결과 같은 당면과제 위주로 풀어나가야 한다는 목소리도 나온다. 북한과 같은 불안정하고 작은 나라는 생존을 위해서는 생존 그 자체를 걸 수도 있는 만큼, 북핵문제의 해결을 입구에 놓고 접근할 경우 해결하기 어려울 수밖에 없다는 논리이다. 트럼프 행정부에 들어와 틸러슨 미 국무장관과 펜스 미 부통령은 서울을 방문한 자리에서 “전략적 인내의 시대는 끝났다”고 한 목소리로 선언하며, 외교·안보·경제적인 모든 형태의 전방위 압박정책을 구사할 것임을 예고했다. 수전 손턴 미 국무부 동아태차관보 대행은 이러한 트럼프 정부의 대북정책을 ‘최대한 압박과 관여(Maximum Pressure and Engagement)’라고 명명하며 강압적 관여가 될 것임을 예고했다. 후보 시절의 문재인 대통령은 대담집 대한민국이 묻는다와 뉴욕타임스 인터뷰에서, “필요하다면 우리는 대북제재를 한층 강화할 것이지만, 제재의 목적은 반드시 북한을 협상테이블로 돌아오게 하는 데 두어야한다”며 대북정책의 기조가 강압적 관여가 아니라 ‘전략적 견인’이라는 점을 분명히 밝힌 바 있다. 문재인 정부와 트럼프 행정부의 대북정책이 ‘관여’를 통해 북한을 대화테이블로 나오게 한다는 점에서는 일치하지만, 관여를 통한 견인의 방법과 수단에서는 한미간에 차이가 난다. 트럼프 행정부의 대북정책이 경제제재나 군사시위와 같은 압박과 강제를 중시하는 원칙적 입장이라면, 문재인 정부의 대북정책은 경제제재와 군사시위를 배제하지는 않지만 화해와 교류·협력을 통한 대화와 설득도 병행해야 한다는 전략적 입장을 담고 있다. 이처럼 광풍처럼 휘몰아치던 한반도 4월 위기설이 지나가고 문재인 정부가 출범하자 조심스럽게 대화분위기가 살아나고 있다. 틸러슨(Rex Tillerson) 국무장관이 북미 대화의 재개조건으로 “모든 탄도미사일 시험의 중단”을 제시한 데 이어, 헤일리(Nikki Haley) 유엔주재 미국대사는 북한의 핵프로그램과 모든 형태의 (핵·미사일) 실험의 전면중단이 이루어진다면 대화할 용의가 있다고 밝혔다. 한국 대통령선거를 앞둔 5월 8～9일에는 노르웨이 오슬로에서 1.5트랙의 북미 접촉이 진행되었다. 미국은 고강도 대북 압박을 가하면도 동시에 대화에 시동을 걸고 있는 것이다. 한반도 4월 위기설이 만연했을 당시에 당사자인 한국의 역할이 보이지 않아 ‘코리아 패싱(Korea Passing)’에 대한 우려가 만연했었다. 하지만 새로운 리더십이 출현했기 때문에 이제부터는 북한 핵문제를 포함한 한반도문제에 한국이 주도적인 역할에 나설 것으로 보인다. 따라서 한국의 신정부는 미중 강대국 사이에서 만들어진 동북아질서의 판에 얽매이지 않고 새로운 대북정책을 통해 새 판을 짜도록 해야 할 것이다. 문재인 정부가 직면한 대북정책의 과제는 증대된 북한의 핵·미사일 위협에 대응하고 단절된 남북관계를 복원하는 일일 것이다. 이를 위해 미·중·일·러 주변 4강 강성지도자들의 포진으로 동아시아 질서재편 과정에서 발생할 수 있는 마찰과 충돌, 그리고 젊은 지도자가 이끄는 북한의 핵·미사일 보유 시도에 따른 한반도정세의 불안정성 등을 고려하여 대북정책의 방향을 정해 나갈 것으로 보인다. 짧은 대통령선거 기간으로 인해 아직 구체적인 대북정책의 내용이 제시되지는 않았으나, 더불어민주당의 공약들과 문재인 대통령의 각종 선거유세 발언 및 취임사에서 ‘평화로운 한반도’를 핵심과제로 내세운 것을 볼 때, 새 정부가 내세운 대북정책은 ‘분단관리’나 ‘조기통일’이 아니라 ‘적극평화’에 초점이 맞춰져 있다고 볼 수 있다. 다시 말해 문재인 정부의 대북정책의 핵심개념(key concept)은 ‘적극평화’라고 평가할 수 있다. 이처럼 문재인 정부의 대북정책은 남북 간의 군사충돌을 막고 군사적 긴장을 완화할 뿐만 아니라 교류협력을 통해 ‘평화로운 한반도’를 만드는 것으로, 이를 위해 안보평화, 시장평화, 민주평화 등 3대 평화를 실현하려는 것을 목표로 삼고 있다. 이와 같은 3대 평화를 실현하기 위해서는 평화의 상대측인 북한에 대한 인식에서 논의를 출발할 필요가 있다. 대북정책 패러다임 전환의 핵심요체인 한반도 평화의 전제는 북한에 대한 이중적 인식에 근거하고 있다. 북한에 대한 인식은 남북관계상으로 “통일을 지향하는 과정에서 형성된 과도적 특수관계”이며, 대외적으로 남북한이 대등한 유엔의 회원국가로서 국제법적 주체성을 인정해야 한다는 점에서 출발한다. 대한민국 헌법 의 제3조 영토조항에서는 북한을 ‘반국가단체’로 규정할 수 있는 근거를 제공하고 있으며, 제4조 평화통일조항에서는 북한을 평화적 통일을 이루기 위한 대화와 협력의 동반자로 인정하고 있다. 이와 같은 헌법 제3, 4조의 틀 속에서 2014년에 제정된 남북관계 발전에 관한 법률 제3조(남한과 북한의 관계)에서는 ① 남북관계가 국가 간의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계이며, ② 남북 간의 거래는 국가 간의 거래가 아닌 민족 내부의 거래로 본다고 규정하고 있다.