신공공관리 도입에 따른 공공부문 성과관리제도의 발전 과정과 지방자치단체 합동평가 내 문화·관광 분야 평가지표의 개선 방향 및 정체성 확립 필요성 doc_id PCY_201805290459589551_1

1970년대 후반 세계 각국의 정부가 ‘작은 정부’로의 개혁을 지향하기 위한 전략적 개념으로 신공공관리(New Public Management)에 대한 관심이 증가되면서 공공부문에서도 성과관리제도(Performance Management)에 대한 논의가 본격적으로 시작되었다. 이처럼 신공공 관리에 근거한 행정개혁의 추진으로 경영의 논리와 관리기법을 공공부문에 도입하여 행정의 비능률을 제거하고 대민서비스를 개선하려고 노력하였으며 성과관리제도는 그 대표적인 사례라고 볼 수 있다. 기존에 민간부문에서만 활용되었던 성과관리제도가 공공부문에 도입됨에 따라 행정의 생산성이나 성과측정(performance measurement) 및 평가가 체계적으로 이루어 질 수 있는 계기를 마련하게 되었다. 우리나라는 1990년대 중반까지 정책의 결과보다는 예산이 제대로 투 입되었는지, 주어진 업무를 절차에 맞게 수행하였는지 등의 투입과 집행 측면에 중점을 두고 정책을 관리하였다. 국가경쟁력 강화와 정부 효율성 제고 요구가 증가함에 따라 1990년대 후반 정부업무평가, 재정사업평가, 정보화 평가 등 기관을 대상으로 한 결과지향적인 성과관리제도를 부분적으로 채택하였다. 정부 부문의 효율성 향상을 위해 2001년 ‘정부업무평가 등에 관한 기본법’을 도입하였고, 2006년에 이를 수정한 ‘정부업무평가기본법’을 개정하였다. 정부업무평가기본법은 정부업무평가에 관한 기본적인 사항을 정함으로서 중앙행정기관·지방자치단체·공공기관 등의 통합적인 성과관리체제 구축과 자율적인 평가역량 강화를 통하여 국정운영 능률성·효과성 및 책 임성을 향상시키는 것을 목적으로 한다. 기본법은 정부업무평가에 대해서 크게 자체평가와 합동평가로 구분하고 있다. 제18조에 지방자치단체의 자체평가를 규정하고 있으며, 제21조 4항은 지방자치단체에 대한 합동평가를 효율적으로 운영하기 위한 ‘합동평가위원회’ 설치에 대해 규정한다. 지방자치단체의 업무 평가를 구분하면, 1) 중앙정부에서 지방자치단체를 평가하는 개별평가, 2) 중앙정부에서 지방자치단체를 평가하는 합동평가, 3) 지방자치단체의 자체평가로 구분된다. 그러나 5년 이상 존속되었다고 할지라도 평가지표의 대표성 문제는 여전히 존재하였다. 한국행정연구원(2015)에서는 ‘지역문화자원의 발굴 및 육성 우수사례’, ‘쉽고 바른 국어사용 활성화 우수사례’, ‘해외관광객 유치 우수사례’에 대해서도, 사례발굴과 포상은 별도로 진행하는 것이 바람직하고 객관성이 담보되는 평가지표로 개선될 필요가 있다고 지적하였다. 가령 ‘해외관광객 유치 우수사례’의 세부 평가지표는 2016년부터 국내 관광객을 포함하고 있지만 정성평가보다 ‘국내외 관광객 유치 증가율 ’과 같이 정량평가로 개선할 것을 제안하였다. ‘문화 바우처(이용권) 수혜율/집행률’의 경우에도, 저소득층에게 문화 향수 기회를 주는 카드의 집행률로 지역문화예술 육성을 측정하기는 곤란하고, 지방재정에 영향을 받을 가능성이 있으니 지표 개선이 바람직하다고 지적하였다. 그에 대해 일반인도 포함된 통합지표를 구성하는 것을 제안하였다. 이처럼 수정 혹은 삭제, 존속 등 평가지표의 연속성이 결여되는 문제점 이외에도 평가지표선정에 있어서 지엽적인 내용을 평가대상으로 하고 있는가 등도 확인할 필요가 있다. 첫째, 정책대표성은 성과지표 개발 시 가장 근본적으로 고려해야 하는 원칙으로 전략목표와 성과목표의 핵심적인 내용이 포함되도록 성과지표를 개발해야 함을 의미한다. 전략목표 및 성과목표와 논리적으로 연계가 미흡한 성과지표를 설정하게 되면 성과지표를 통해 측정한 결과로 정책의 성공여부를 판단할 수 없기 때문에 직접적인 연관이 있는 성과지표를 개발하여야 한다. 둘째, 성과지표의 목표치를 적절하게 설정하고, 그 근거를 명확하게 제시해 주어야한다. 일반적으로 성과지표는 최근 ‘3년간 추세치’를 감안하여 목표치를 설정하며, ‘3년간의 평균 실적’도 고려하면 보다 실효성 있는 평가기준을 설정할 수 있다. 셋째, 성과지표의 인과성을 충족시키기 위해서 결과에 영향을 미칠 수 있는 외부요인의 통제가 가능한 지표를 개발하여야 한다. 외부요인을 최소화 할 수 있는 성과지표를 개발하여야 목표와 결과 간의 인과관계를 파악할 수 있고, 인과관계가 명확할 때 보상이나 책무성 부여가 용이하다. 행정자치부 2016년 자치단체 합동평가 지표선정 계획에 따르면, ① 국정과제 핵심시책 위주의 선정, ② 정부업무평가기본법상 규정된 평가 대상업무 선정, ③ 핵심 대표지표 중심의 선정으로 자치단체의 평가부담 완화, ④ 평가의 공정성･객관성 및 노력도 평가가 가능한 지표 개발, ⑤ 결과활용 및 선제적･예방적 시책(지표)의 확대를 주요 내용으로 한다. 이를 통해 시･도별 재정자립도, 보정지수 등을 반영하여 지역특성을 균형 있게 반영할 수 있는 지표 개발하는데 인구 규모, 재정자립도, 면적, 기초단체 수 등에 의한 유･불리성을 보완하기로 하였다. 또한 정량평가의 한계를 보완하기 위해 지방자치단체의 노력도 등을 측정할 수 있는 정성평가 지표의 적정비율을 유지(세부지표의 15% 이하)한다고 한다. 지표설계 단계에서 철저한 시뮬레이션을 실시하고, 현장 의견수렴을 거친 지표위주로 선정하고, 평가분석 결과 ‘지표개발TF’ 회의 시 논의사항, 합동평가위원회 및 정부업무평가위원회에서 제기된 문제점 등을 반영 하기로 하였다. 평가시책, 평가지표, 세부 평가지표 수는 2009년 이후 증가하다 2012년에 4개의 평가시책, 12개의 평가지표, 22개의 세부 평가지표로 가장 많았다. 그 이후로는 지방자치단체의 평가 업무 부담을 완화시키는 방향으로 평가대상 지표를 축소해왔고, 2016년에는 2개의 평가시책, 4개의 평가지표, 11개의 세부 평가지표를 선정하였다. 문화 관광 분야 평가지표에 대한 분류, 세부 평가지표에 대한 산출방법은 연도별로 약간의 차이를 보이며 변화해 오고 있다. 2009년부터 2016년 간 지방자치단체 합동평가 문화 관광 분야 세부 평가지표는 총 32개이었다. 확인할 수 있는 것처럼 1년 만에 사라진 세부 평가지표가 8개로 가장 많았다. 지속연수가 3년, 4년이었던 세부 평가지표가 각각 6개씩으로 그 다음을 차지하였다. 이를 통해 세부 평가지표는 존속되기보다는 단기간 평가되고 수정 혹은 삭제되는 경향이 있다는 사실을 확인할 수 있다. 지방자치단체 합동평가는 행정자치부가 주관하여 추진하는 평가이므로 적실성 있는 문화·관광 분야 성과지표를 설계하고 검토·조정하는 과정에 보다 적극적으로 개입하는 노력이 필요하다. 먼저 고려해야 할 것은 지방자치단체 합동평가 지표 분야 구분에서 문화·관광을 어디에 위치시킬 것인가에 대한 고민이 필요하다. 문화·관광 분야 지표는 2010년 평가체계에서는 환경·산림·문화 분야에 속했고, 2011년부터 2014년까지는 문화관광 분야, 2015년 은 문화·여성 분야, 2016년부터 2017년 현재 문화·가족 분야에 속해 있다. 이런 현상은 여전히 문화·관광 분야가 일반행정, 사회복지, 보건위생, 지역경제 등에 비해 독립적 분야로 평가되기에는 타 분야에 비해 상대적으로 지방자치단체에 미치는 영향력이 적다는 것을 의미하지만 그 중요성이 적다는 것을 말하지는 않는다. 따라서 문화·관광 분야 지표를 안정적이고 지속적으로 운영하기 위해서는 문화·관광정책과 타 정책의 관계에 대 해서 고민해보는 것이 필요하며 지표 구분의 전략적 포지셔닝을 통한 평가지표 정체성을 확립하는 것이 필요하다.