Lipsky의 일선관료제 이론을 바탕으로 찾아가는 동(찾동) 인력 충원 이후 동 단위 공공복지 전달체계의 기능 변화와 일선 인력의 업무 수행 영향 요인을 분석함 doc_id PCY_201806140524216561_2

찾동의 동 단위 대규모 인력 충원은 한국 사회복지전달체계 변화의 시작임에 분명하다. 이는 문재인 정부의 국정운영 5개년 계획 중 ‘찾아가는 보건복지서비스 구축을 위한 지자체 사회복지 전담공무원 확충’과 맞닿아 있으며, 2017년 7월 사업 시행 3년 만에 찾동의 전국화가 추진되는 까닭이기도 하다. 이러한 변화가 중장기적인 성과로 이어지기 위해서는 공공복지 서비스의 최종 전달자인 현장 인력의 업무수행 과정을 이해하고, 그들의 전문성이 발휘될 수 있는 업무 환경을 어떻게 구축할 것인지에 관한 방안 모색이 필요하다. 본 연구는 그 시작점으로 찾동 사례분석을 통해 인력 충원 이후 동 단위 공공복지 전달체계의 기능에 영향을 미치는 요인을 살펴보고자 한다. 찾동이라는 정책이 현장에서 어떠한 방식으로 구현되는 지 살펴보기 위하여 Lipsky의 일선관료제 이론(Street Level Bureaucrats)을 근거로 현장 인력의 업무수행에 영향을 미치는 요인에 초점을 두었다. 더불어 서울특별시라는 한정된 지역임에도 동 단위로 다양한 업무 조건과 환경을 비교하기 위하여 중범위 이론(middle range theory)을 바탕으로 사회복지 전달체계의 영향요인을 정리하고, 이를 사례분석에 적용하였다. Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론은 일선 인력의 업무 관행에 영향을 미치는 요인으로 부족한 자원과 권위에 대한 위협, 상충되는 역할, 비자발적인 대상자 등 원론적 차원의 업무환경을 제시하였다. 찾동으로 충원된 일선 인력의 업무 수행 방식을 이해하기 위하여 일선관료제(SLB) 이론에서 제시한 업무환경에 덧붙여, 현 시점에서 우리나라 공공복지의 기능에 영향을 미치는 업무환경을 살펴볼 필요가 있다. 본 연구는 중범위 이론(middle range theory) 관점으로 찾동 일선 인력의 업무 수행에 영향을 미치는 요인을 보다 실증적으로 바라보고자 한다. 중범위 이론(middle range theory)은 기존 이론에서 벗어나, 특정 사회현상에 관해 현존하는 연구 결과들을 바탕으로 실증적인 이론을 구축한다(Mazzei, 2015). 이에 따라 본 연구는 사회복지 전달체계에 관한 기존 연구들이 어떠한 측면에 초점을 두어 읍면동단위의 사회복지 정책 집행에 접근하였는지 살펴보았다. 현재까지 찾동에 관한 연구들은 주로 찾동이 수립되기까지의 정책결정 과정이나 찾동의 의의에 초점을 두어왔다(남기철, 2015; 이태수, 홍영준, 2016). 또는 찾동 영역별 사업 실행을 위한 기반 마련이나 개선안, 활성화 방안 등에 관한 연구들이 주를 이룬다(김정현, 류명석, 2016; 안기덕, 2016; 안현찬, 2015; 송인주, 2016). 2015년 7월에 시행된 찾동의 성과를 논하는 것은 시기상조이므로, 찾동에 관한 이러한 연구 흐름은 자연스러운 것이다. 본 연구 또한 찾동의 성과 보다는 찾동으로 인한 동 단위 공공복지 전달체계의 변화에 주목하고자 한다. 특히 오랜 기간 사회복지 전달체계의 개선안으로 제기되어 온 동 단위 인력충원이 현실화 된 찾동의 기능을 분석하기 위하여 본 연구는 Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론을 근거로 삼았다. 본 연구는 일선관료제(SLB) 이론에 근거하여 일선 인력의 업무 수행과 영향요인에 초점을 둔다는 점에서 기존 연구와의 차별성을 둔다. 본 연구의 목적은 인력 충원이후 동 단위 전달체계 기능의 변화를 확인하고, 향후 찾동으로 충원된 인력의 운영안 마련을 위한 기본 방향을 제시하는 것이다. 정책 집행 분석은 정책결정자의 시각에서 정책의 흐름을 분석하는 ‘하향식 접근(top-down approach)’과 일선 인력의 업무를 중심으로 특정 지역의 이슈를 처리해 나아가는 과정에 초점을 둔 ‘상향식 접근(bottom-up approach)’으로 나뉜다(Sabatier, 1986). Lipsky의 일선관료제(Street Level Bureaucrats, 이하 SLB) 이론은 최일선 관료들의 업무 수행 과정을 중심으로 정책 집행의 요소들을 제시한 대표적인 상향식 접근 이론이다. Lipsky는 일선관료(SLB)는 정부를 대신하여 시민에게 정책을 직접 전달하는 존재로, 특히 사회경제적 취약계층의 삶에 큰 영향력을 미친다고 보았다(Lipsky, 1971). 사회경제적 취약계층을 위하여 설계된 공적 서비스 또는 급여의 이용자격을 판단하는 최종 결정권을 일선관료가 갖고 있기 때문이다. Lipsky는 이러한 일선관료의 ‘재량권(discretion)'에 주목하였다(Lipsky, 1980). Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론은 일선관료들이 재량권을 행사하는 업무환경과 관행에 초점을 둔다(Lipsky, 1980). 일선관료제(SLB) 이론에 따르면 일선관료들이 처한 업무환경은 다음의 다섯 가지로 요약된다(Gilson, 2015; Lipsky, 1971). 먼저, 만성적으로 불충분한 자원(insufficient resources)은 일선관료 한 명이 감당해야 하는 사례 수(caseload)의 증가로 이어진다. 공공 사회복지사를 비롯한 일선관료들은 기본적으로 개별 사례들을 파악하고 각 사례별 욕구에 부응하는 최상의 의사결정을 내리는데 필요한 시간과 자원이 부족하다(Gilson, 2015). 두 번째 업무환경은 권위에 대한 위협과 도전(threat and challenge to authority)이다. 사회경제적 취약계층을 위해 설계된 정책을 집행하는 과정에서 일선관료는 서비스 대상자 또는 서비스 욕구가 있는 이들로부터 신체적/심리적 위협에 직면할 수 있다. Lipsky(1980)에 따르면, 이러한 환경 속에서 적절히 업무를 수행하기 위해 일선관료들은 다음과 같이 행동한다. 일선관료들은 비자발적인 대상자를 상대하면서 업무를 신속히 처리하기 위해 대상을 단순화(simplification)하고, 업무를 정형화(routines)한다(Gilson, 2015; Lipsky, 1980). 일선관료가 서비스/급여를 받을만한 대상자와 그렇지 않은 이들로 대상을 단순화하는 과정에서 개개인의 가치와 경험, 편견 등이 적용된다. 예상하지 못한 상황들이 발생할 것을 대비하여 여유 시간을 확보하고, 처리하기 어려운 사례들을 전문성 있는 이에게 의뢰하거나 관료조직 내의 고충처리 체계(complaints system)를 이용하는 것은 업무의 정형화라 할 수 있다(Gilson, 2015). 이렇듯 개개인 또는 최소 행정 단위별 업무 처리 방식이 단순화되고 정형화되는 과정들이 반복되면 업무 수행의 관례로 굳어지고, 일선 현장에서 업무처리상황을 규정하는 제도적인 기제(institutional mechanism)가 형성된다(Lipsky, 1980; 김이배, 2010). 세 번째는 모순되거나 모호한 역할 기대(contradictory or ambiguous job expectations)이다. 일선관료가 수행하여야 할 역할은 동료, 행정조직, 또는 공공의 기대와 정책의 목표에 의해 결정되지만, 종종 그 기대들은 상충된다. 네 번째는 일선관료의 업무 특성상 실적이나 성과 평가가 어렵다는(difficulties in measuring their performance) 것이다. 일선관료가 수행하는 업무는 설계된 정책의 목표에 따르지만, 최일선 현장에서 수행하는 업무에 필요한 세세한 과정들은 설계될 수 없다(김이배, 2010). 마지막으로 일선관료가 상대하는 서비스 제공의 대상자들은 취약계층이며 비자발적(clients who do not voluntarily choose the services)이다(Gilson, 2015). 일선관료의 서비스 대상자는 정책에 대한 이해도나 정보력이 일선관료보다 현저하게 낮다. 즉, 일선관료의 정책 결정 및 집행 과정에 대한 이해도가 대상자보다 압도적으로 높기 때문에, 서비스 제공 과정에서 둘 간의 힘의 균형은 성립될 수 없으며, 일선관료의 재량권이 통제될 수 없다(Lipsky, 1980).