찾아가는 동주민센터(찾동) 도입 이후 공공복지 일선 인력의 업무 관행과 이에 영향을 미치는 내·외부적 환경 요인 분석 doc_id PCY_201806140524216561_3

세부 지역 단위의 일선 현장에서 대상자와 교류하면서 발생하는 복잡한 요구들과 긴장들은 관료제나 주요 정책의 획일화된 지침과 규정만으로 해결될 수 없다. 이와 같은 맥락에서 Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론은 관료제의 말단에서 활동하는 일선 관료가 욕구를 지닌 주민과 대면하는 과정에서 발휘하는 융통성과 재량의 중요성을 발견하였다(김수영, 김이배, 2014). 그러나 Lipsky의 일선관료제(SLB)이론이 등장한 1970년-80년대의 업무환경은 현재와 다르다. 신자유주의 등장 이후 관료제에도 성과와 능률이 강조되기 시작하였고, 정보화의 발달이 일선관료의 재량권이나 자율성의 축소를 가져왔다는 주장도 제기되었다(김수영, 김이배, 2014). Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론은 관료제 말단의 관리자와 일선 인력의 전문성을 간과하였다는 비판도 있다(Evans, 2011). 일선관료제(SLB) 이론에 따르면, 일선관료는 자원이 부족한 상태에서 일하면서 편의를 위해 업무를 단순화하고 정형화한다. Lipsky는 일선관료와 대상자 사이에 힘의 불균형은 어쩔 수 없으며, 일선관료는 업무 편의를 위해 대상자를 수량화 하는 등 비인간적으로 대할 수 있다고 보았다(Lipsky, 1971). 40여년이 지난 지금, 과거보다 시민의 정보 접근성이 향상되었고, 제도적으로 보편복지를 지향하면서 대상자의 폭도 넓어졌다. 과거보다 일선 인력과 대상자 사이에 힘의 불균형이 완화될 수 있다. 그러나 공공복지 일선인력들은 여전히 행정 편의와 실적 취합의 압박 등 내부 여건 상 공공복지 대상자와 업무를 단순화하는 경향이 있음을 확인하였다. 새로운 업무에 적응하는 과정에서 발생하는 이와 같은 업무 관행이 반드시 부정적이라 할 수 없다. 찾동 도입 전까지 동 단위 사회복지 영역의 인력난이 워낙 심각한 수준이었기 때문에, 현재 충원된 인력의 규모가 얼마나 충분한 지 또는 여전히 부족한 지도 정확히 가늠할 수 없다. 그러나 찾동 시행으로 공공복지 일선 인력의 규모가 2배로 늘어나면서 노동집약적인 동 단위 복지인력의 업무 부담은 이전보다 분명 감소하였다. 동시에 적극적 복지 실현의 여력은 증가하였다. 찾동 복지영역의 주요 사업은 복지플래너, 통합사례관리, 복지공동체 구축 등으로 요약된다. 이에 본 연구는 찾동 도입 이후 공공복지 일선 인력의 업무 관행을 이해하기 위하여 위의 세 가지 찾동 사업에 초점을 둔다. 찾동의 업무매뉴얼은 각 사업별 업무 수행 과정을 안내하고 있다. 그러나 일선 인력들은 현장에서 발생하는 돌발 상황과 개별 사례에 효과적으로 대처하기 위하여 업무의 단순화 또는 정형화를 시도할 것이다(Lipsky, 1980). 본 연구는 찾동 업무 매뉴얼이 제시한 각 사업별 업무 수행 과업을 중심으로 분석 사례별로 업무 처리 과정과 대응 방법을 비교하여 일선 인력의 업무 관행을 파악하고자 한다. 찾동 도입 이후 동 단위 공공복지 일선 인력의 업무 관행에 영향을 미치는 요인을 살펴보기 위해서는 동주민센터 외부와 내부적으로 주어진 업무환경을 살펴보아야 한다. 이와 같은 일선 인력의 업무 환경을 통해 Lipsky가 일선관료제(SLB) 이론을 통해 제시한 일선 관료의 업무 환경을 보다 현대적으로 분석할 수 있다. 여전히 자원은 풍족하지 못하고, 일선 인력의 권위에 도전하거나 비자발적인 클라이언트 또한 많지만, 일선 인력이 활용가능한 자원의 범위가 확장되고, 공공복지 대상자의 범위 또한 확대되었기 때문이다. 찾동 도입 이후 공공복지 일선 인력의 업무 수행에 영향을 미치는 내부요인은 인력 조직과 팀 구성, 업무분장, 소통방식, 리더십, 인력의 전문성 등이다. 평균 20-30명이 속한 동주민센터는 2-3개의 팀으로 구성된다. 찾동 이후 상당수의 동주민센터 조직 구조는 기존의 2개 팀(행정팀, 복지팀)에서 3개 팀(행정팀 1개, 복지팀 2개)으로 변화하였다. 이에 따라 팀별 역할과 업무분장의 변화는 수반될 수밖에 없으며, 이 과정에서 Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론 중 업무 환경으로 제시 된 일선 인력에 대한 모호한 역할 기대가 발생할 수 있다. 찾동 이후 팀 구성의 변화는 팀 간 그리고 팀 내 소통 방식은 물론 수시/정기회의 개최 여부 및 방식에도 영향을 미친다. 덧붙여 동 단위 인력의 전문성은 주민의 욕구를 얼마나 이해하는 지, 신속하게 대응하는 지, 적합한 서비스 및 정보를 제공하는 지 등에 달려있다. 전문성을 갖춘 인력의 배치 여부에 따라 양적 측면과 질적 측면에서 동주민센터 업무에 변화가 따르기로 한다. 동 단위 사회복지 기능 수행에 영향을 미치는 내부 요인은 동주민센터의 조직과 인력이다. 사회복지 전달체계는 급여 및 사회서비스 전달을 위한 조직 체계이므로, 동주민센터의 조직구성과 인력의 규모, 배치, 경력 등이 내부 요인으로 간주된다(이현주 등, 2014; 최정원, 김보기, 2016). 2000년대 이후 사회복지전달체계 개선을 위한 초점도 지자체의 행정조직과 인력 운영으로 이동하였다(김필두 등, 2015). 관련 논문들은 공통적으로 절대적으로 부족한 사회복지 전담인력과 이로 인한 업무 깔때기 현상의 해소 없이는 동 단위 전달체계의 개선이 어려움을 지적하였다. 사회복지전담공무원이 담당하는 사례 수(caseloads)는 업무량과 직결되며, 이는 공급되는 서비스의 질도 좌우한다. 최일선 인력 당 담당하는 사례 수가 많을수록 업무 부담은 커질 수밖에 없고, 대상 주민 개개인에 대한 관심이 줄어들어 제공 서비스의 질은 낮아질 수밖에 없는 것이다(신나래, 길현종, 2016). 중앙정부는 수요자 중심의 맞춤형 복지를 실현하기 위하여 2014년까지 사회복지담당 공무원의 확충을 추진하였지만(김필두 등, 2015), 동주민센터 내 전담인력 부족은 여전하다. 찾동 공공복지 일선 인력의 업무 수행에 영향을 미치는 외부요인은 주민, 자치구, 보건소, 민간기반, 물리적 여건 등 동주민센터를 둘러 싼 인구사회학적/사회구조적/물리적 환경이다. 동주민센터는 말 그대로 주민의 삶과 직접적으로 맞닿아 있는 최소 행정조직이다. 따라서 거주 인구, 성별, 연령, 사회경제적 특성 등은 공공복지 일선 인력의 업무 관행에 영향을 미친다. 동주민센터의 상위 행정기관인 자치구가 동주민센터와 얼마나 소통하고 어떻게 지원하는 지에 따라 동 단위 인력의 업무수행 방식도 달라질 수 있다. 찾동 복지영역 업무매뉴얼이 제시한 주요 사업별 업무 및 수행 과정에 따르면, 동 단위로 가용 가능한 외부 자원은 보편적 방문복지서비스, 통합서비스 제공과 민관협력이라는 찾동의 목표에 영향을 미친다. 예를 들어, 보건소와 정신건강증진센터가 제공하는 서비스의 양과 질은 보편적 방문복지서비스 제공에 영향을 미친다. 협력 가능한 주민, 지역사회복지관, 민간단체, 학교, 병원 등 민간 자원의 종류와 질은 통합사례관리를 기본으로 한 통합서비스 제공에 영향을 미친다. 2015년 7월 현재 ㄹ동 주민센터는 행정팀 1개(8명)와 마을팀 1개(6~7명), 복지팀 1개(4명)로 구성되어 있다. 방문 복지팀은 방문과 사례관리 업무를 수행하며 내방상담 및 복지일반 업무는 행정민원팀 내 2명의 인력이 수행한다. 찾동 시행 이후 사회복지직 3명이 충원되었으며, 행정민원팀장을 제외한 나머지 사회복지직은 9급이다. 복지팀 팀장 면담 결과, 행정직인 복지팀 팀장은 사회복지 관련 업무 경험이 많지만, 인력 부족과 팀 간 불통으로 일반복지업무 담당자와 방문 사례관리 담당자 간 칸막이가 존재하는 것으로 나타났다. 마을공동체 업무는 복지팀과 행정팀이 나누어 수행하며, 복지자원관리는 복지팀이, 민간자원관리는 행정팀이 맡는다. 찾동 시행 이후 ㅁ동 주민센터도 행정팀 1개(7~9명)와 복지팀 2개(총 8~9명)로 개편된다. 복지팀은 업무에 따라 방문 사례관리팀과 내방상담 복지일반팀으로 구분된다. ㅁ동 주민센터 사회복지직 4명 중 방문 사례관리팀 1명만 7급이며, 나머지 3명은 9급이다. 복지팀 팀장 2명 모두 행정직이다. 실무자 인터뷰 결과 실무 인력들이 업무 관련 슈퍼비전을 받을 기회가 없다. 때문에 찾동 복지업무 실무자는 업무우선순위가 모호하며, 업무과정이 전반적으로 혼란스러움을 토로하였다.