남북한의 주거 관련 법령 및 제도 비교와 통일 과정에서의 주거 문제 해결 방안 및 독일 통일 사례 분석 doc_id PCY_201806140542435151_2

최근, 통일 이후 북한 주민에 대한 주택 배분 문제를 합리적으로 해결하기 위한 방안으로 한국의 주택제도를 북한에 적용하는 연구가 나오고 있다. 최막중 등(2015)의 연구는 통일 이후 남한의 주택제도의 북한 적용을 시도했다는 점에서 특기할 만하다. 이 연구는 통일 이후 북한에서 경제개발이 본격화되면 과거 남한이 경험한 바와 유사한 주택공급 문제를 겪을 것으로 예상되기 때문에 보다 장기적인 관점에서 제도적 기반을 정비할 필요가 있다는 점을 강조하고 있다. 최근 통일 이후 북한경제를 한시적으로 분리 운영하는 방안을 제시하고 그 연장선에서 북한의 주택문제 해결방안을 다룬 연구도 있다. 박철수 등(2016)의 연구에서는 대다수 북한주민이 주택구입능력이 없으므로, 주민 간의 주택격차를 균형화하며 시장경제 체제에 따른 합리적인 배분이 전제되는 계획과 대책이 포함되어야 한다는 점을 강조한다. 따라서 일반 주민이 통일 이후 북한의 경제제도와 시장경체 체제에 적응하고, 개인의 기초 경제력를 확보하며, 북한지역의 안정화와 남하를 최소화하기 위한 기본적인 준비기간이 필요하다는 전제하에서 한시적 분리운영방안을 제시하고 있다. 남북한 주거관련 법령의 내용을 비교하면 다음과 같다. 첫째, 주거권의 경우, 남한은 주거권에 대한 명확한 규정이 있는 반면, 북한의 경우 법령상에는 언급되어 있지 않다. 남한의 주거기본법 제2조(주거권)에 따르면, “국민은 관계 법령 및 조례로 정하는 바에 따라 물리적 사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 갖는다”고 규정하고 있다. 반면, 북한의 경우 사회주의 헌법에 공민의 동일로력 동일보수, 휴식권, 사회보험 적용, 건강권, 교육권 등의 사회권이 적시되어 있으나, 주거에 관한 주민의 권리는 언급되어 있지 않다. 다만 주거에 대한 인민의 권리는 없으나 주거에 대한 국가책임은 명시되어 있다. 둘째, 주거지 보호의 경우, 남한과 북한 모두 헌법상에서 주민 주거지에 대한 보호 조항이 있다. 남한의 헌법 제16조에 따르면, “모든 국민은 주거의 자유를 침해받지 아니한다. 주거에 대한 압수나 수색을 할 때에는 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다”고 규정하고 있다. 북한도 유사한 맥락으로 사회주의헌법제79조에서 “공민은 인신과 주택의 불가침, 서신의 비밀을 보장받는다. 법에 근거하지 않고는 공민을 구속하거나 체포할수 없으며 살림집을 수색할수 없다”고 규정하고 있다. 여섯째, 난방에너지 지원의 경우, 남한은 에너지법에서, 북한은 주민연료법에서 주거용 연료공급 보장을 규정하고 있다. 남한의 에너지법 제4조(국가 등의 책무) ⑤에 따르면, “국가, 지방자치단체 및 에너지공급자는 빈곤층 등 모든 국민에게 에너지가 보편적으로 공급되도록 기여하여야 한다”고 규정하고 있다. 북한의 주민연료법 제4조에 따르면, “주민연료의 공급은 주민세대와 해당 기관, 기업소, 단체에 필요한 연료를 보장하는 봉사활동이다. 국가는 주문제에 기초하여 주민연료를 제때에 골고루 공급하도록 한다”고 규정하고 있다. 남북한 모두 주거용 연료공급의 국가책임을 명시하고 있지만 그 대상은 다르다. 남한의 경우 공공부조형 급여인데 반해, 북한은 보편주의형 급여이다. 남북한 주거관련 법령을 다음과 같이 종합적으로 비교해 보면 다음과 같다. 첫째, 남한의 경우 주거관련 법령이 다양하게 구성되어 있는 반면, 북한의 경우 상대적으로 소수에 불과하다. 체제전환 전후 사회보장 제도를 비교할 때, 복지제도의 포괄성이 탈사회주의 이후에 상대적으로 확대된 것과 유사한 맥락에서 이해될 수 있다. 둘째, 주거관련 법령에서 공통되는 내용은 주거지에 대한 자유 및 불가침 보장, 주거에 대한 국가책임, 주거약자에 대한 보호라고 할 수 있다. 다섯째, 주거기금의 경우, 남한은 주택도시기금법 에서 주택도시기금 조성을 의무로 하고 있고, 북한은 단일 예산체계을 가지고 있기 때문에 주거복지만을 위한 독립적인 기금은 없으나 살림집 건설자금의 원활한 보장을 규정하고 있다. 남한의 주택도시기금법 제3조(기금의 설치)에 따르면, “정부는 이 법의 목적을 달성하기 위한 자금을 확보 공급하기 위하여 주택도시기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다”고 규정하고 있다. 북한은 살림집법 제16조(건설자금, 자재, 설비의 보장)에 따르면, “국가계획기관과 해당 기관, 기업소, 단체는 살림집건설에 필요한 자금과 자재, 설비를 제때에 보장하여야 한다”고 규정하고 있다. 남한의 재정체계는 독립형이지만, 북한의 재정체계는 통합형이므로 이러한 차이가 나타나는 것으로 이해할 수 있다. 동서독의 주거상황은 통독 과정에서 국가적 개입이 가장 시급히 요청되는 분야 중 하나였다. 통독 당시 동독의 열악한 주거환경 문제도 크게 대두되었으나, 무엇보다도 베를린 장벽의 붕괴와 함께 통독 직후 1991년에만 165,400명의 동독 인구가 서독으로 유입되는 등 급격한 인구이동이 있었기 때문이다. 이러한 인구이동으로 서독지역에서는 극심한 주택난이 생겼고, 동독지역에서는 도심을 중심으로 공동화 현상이 일어나 개발에 난항을 겪었다. 따라서 동독으로부터의 인구이동을 감소시키고 동독 거주 주민들의 생활을 지원하기 위해서는 주거안정을 위한 실효성 있는 대책이 시급히 요청되었다. 그러나 이러한 작업은 사회적 요구보다 매우 더디게 진행되었는데, 그 이유는 분단과 통일 과정을 겪으면서 주택 및 토지와 관련된 소유권, 관련 채무 부담 주체 등 이해관계가 복잡하게 얽혀있었기 때문이다. 1990년 8월 31일 서독과 동독의 합의에 의해 통일협약이 체결된 이후 동독 지역은 주택의 소유구조(Eigentumsstruktur), 임차법(Mietrecht), 주택공급(Wohnungsvergabe) 등 주거정책 전반에서 매우 큰 변화를 경험하게 되었다. 통독 후 체제전환 초기에는 주택의 사유화 관련 논의가 가장 크게 부각되었다. 주택 및 토지를 구소유자에게 반환하는 ‘사유화’ 작업은 복잡한 이해관계로 인해 험난한 과정을 예고했지만 통일과정에서 반드시 해결해야 할 중요한 과제로 인식되었다. 여기서 ‘보상 전 반환(Rückgabe vor Entschädigung)’ 이라는 기본 원칙은 1990년 6월 15일 동서독 정부의 공동성명에서 먼저 합의된 사항이다. 또한 통독 후 소유권이 동독정부에 있던 주택들의 구 소유권 회복은 통일조약의 부칙에 포함되었다(미결재산문제처리 규정법과 동독 특별투자법). 분단과 동독수립 과정에서 제대로 된 보상 없이 국유화되었던 사유재산을 원소유주에게 돌려주는 것은 사법적 정의 차원에서 상징적인 의미가 있었다. 주택의 반환작업이 대체로 완료된 후에도 여전히 구동독의 인민소유기업(VEB)에 소유권이 있던 주택들(전체 주택의 1/3)은 부채와 함께 각 지자체의 주택공사가 넘겨받게 되었다. 이때 근거가 되었던 것은 통일협약의 22조 4항(Einigungsvertrag의 Art. 22 Abs.4)이다. 소유권 이전 결과 구동독의 인민 재산(volkseigenes Vermögen)이었던 약 2백 70만 호의 소유권이 지자체로 이전되었는데(Hain, 2009, p.114), 이들 주택에 연계된 채무는 거의 600억 동독마르크에 달하였다. 채무로 인한 이자부담은 월세로 충당할 수밖에 없었으나 동독지역의 임차인들은 임대료 지불능력이 매우 낮았으므로 해당비용을 감당하기에는 역부족이었다. 이와 같이 무거운 채무부담을 지게 된 지자체의 주택공사들은 재정부족으로 주택 현대화 및 개량 작업을 할 수가 없었다. 당시 전체 건물의 50%가 넘는 비율이 제2차 세계대전 이전에 세워졌으므로 주택정비 사업은 필수적이었으나 재정적 여건이 허락하지 않았던 것이다.