통일 이후 북한 지역의 주택 사유화 과정에서 발생할 수 있는 사회적 혼란을 방지하고 주거 안정을 도모하기 위한 시기별 주거급여 제도 설계 및 법적·정책적 대응 방안 doc_id PCY_201806140542435151_5

한편 벨라루스, 리투아니아 등 일부 탈사회주의 국가들에서는 연료비 지원과 같은 주택급여 보조 정책들이 여전히 시행되고 있다(민기채, 2014). 탈사회주의 국가 중 가장 사회주의적인 정치, 경제, 사회제도를 구현하고 있는 벨라루스에서는 여전히 주택보조금 제도가 시행되고 있다. 소련연방에서 탈퇴하고 CIS에도 가입하지 않는 등 자유주의 복지체제와 가장 근접한 리투아니아에서도 주택보조금 제도가 폐지되지 않고 있다. 사회주의 시대에 구축되었던 주거제도가 탈사회주의 이후에도 폐지되지 못했다는 점에서, 복지국가의 불가역성 문제(Mishra, 1990)와 맞닿아 있다고 해석할 수 있다. 체제전환국의 경험에서 유추해보면, 한반도 통일 이후 대규모 북한 주민의 남하는 남한 주택 부족의 문제로 이어질 것이다. 따라서 북한 주민의 대규모 남하를 억제하기 위한 유인책으로서 북한에 계속 잔류하는 주민에게만 주택의 소유권을 인정해주는 방식이 논의될 수 있다. 이 문제는 통일 이후 북한의 국유자산인 주택의 처리문제의 일환으로서 주택 사유화와 그 과정에서 배제된 북한 주민에 대한 주거급여 적용과 밀접하게 관련된다. 다음으로 남북통일 후 주거급여 제도적용의 원칙을 구체적으로 살펴본다. 첫째, 통일 당시 북한 주민의 주택점유권 인정과 2년(긴급구호기) 경과 후 주택소유권을 인정한다. 주택소유권 인정이란, 주택에 대한 모든 재산권을 통일 직후부터 2년간 거주했던 가구에 이양함으로써 보장한다는 의미이다. 이는 북한주민의 남한 이주를 최소화하기 위해 실행되는 정책으로, 북한 주민의 주택점유권을 보장하면서 주거안정을 꾀한다. 북한의 살림집법 제2조(살림집의 구분)에 의하면, “살림집은 소유형태에 따라 국가소유살림집, 협동단체소유살림집, 개인소유살림집으로 나눈다. 국가는 살림집소유권과 리용권을 법적으로 보호한다”고 규정하고 있다. 북한 주민은 국가소유 살림집뿐만 아니라 개인소유살림집에서도 거주하고 있으며, 협동농민의 경우 협동단체소유살림집에서 거주하고 있는 것으로 추정할 수 있다. 그러나 통일 후에는 이러한 구분이 실질적 의미를 갖지 못하고, 모든 형태의 살림집은 통일 시점을 기준으로 한 거주자에게 점유권 및 소유권을 보장하게 될 것이다. 특히 북한이탈주민 인터뷰에 따르면, 주택소유권에 대한 매매가 실제 이루어지고 있어 일정한 사적소유로 인식하는 경향이 있으므로 주택사유화는 순조롭게 이루어질 수 있을 것이다. 둘째, 통일독일의 동독 주거보조금 사례를 볼 때, 주택사유화 과정에서 필연적으로 발생할 주거취약계층을 위한 공공부조형 주거급여 제도가 요청된다. 통일 당시 거주지를 중심으로 주택점유권을 인정해주면 주거의 질적 차이는 발생할지라도 새로운 사적 소유물이 발생하는 것이므로 북한 주민의 환영을 받을 것이다. 그러나 그 과정에서 배제되는 계층이 등장할 것으로 예상되므로 이들을 위한 지원이 신속하게 제공될 필요가 있다. 이때 공공부조형 주거급여는 직접적이고 단기간에 집행이 가능하다는 점에서 긴 준비기간을 필요로 하는 주택건설이나 노후주택개량보다 유리한 측면이 있다. 셋째, 남하 인구이동 확대로 인한 사회적 혼란을 방지하기 위해서는 독일의 경우와 같이 통일 초기 한시적으로 북한 거주 북한주민과 남한 이주 북한주민에 대한 차등적 주거급여를 고려할 수 있다. 통일 이후 북한에 2년간 거주하는 경우에만 주택소유권을 보장해주는 방식이나 주거급여 수준을 남한 이주 북한주민에게 상대적으로 낮게 설정하는 방식은 인구이동 최소화 목표 달성에 도움이 될 수 있다. 인구이동 억제는 궁극적으로 통일에 따른 혼란을 막고 북한지역의 공동화를 막는데 기여할 것이다. 둘째, 주택사유화 과정에서 배제된 주거취약 계층을 위한 주거급여의 신속한 도입을 통해 주거안전망을 구축한다. 평양과 비평양 간의 주거 수준은 질적으로 큰 차이가 있다. 평양이라는 지리적 위치뿐만 아니라, 주택의 면적, 구조, 건설시기 등의 실질가치 측면에서도 질적 차이는 무시하기 어렵다. 그런데 통일 이후 복지 자본주의 시대가 도래했을 때, 이러한 주거수준의 차이를 완전히 없애고 사회주의적인 방식으로 평등한 주택을 제공하는 것은 현실적으로 불가능하다. 이에 주거취약 계층을 위한 주거급여를 신속하게 도입함으로써 불만을 완화하여 주거안전망 구축을 꾀할 필요가 있다. 여기에서의 주거급여는 남한 국민기초생활보장법 상의 주거급여로 한정한다. 남한에서는 주거취약계층을 위해 국민임대주택과 장기공공임대주택 제공, 장애인 고령자 등 주거약자 지원 정책, 농어촌마을 주거환경 개선 및 리모델링 시행 등을 실시하고 있는데, 이러한 거시적인 주택정책도 병행하여 시행될 필요가 있다. 먼저 주거급여 제도운영의 목표는 신속한 주거안정화 정책을 통해 사회안전망 구축 및 사회통합 촉진을 실현하는 것이다. 구체적으로는 첫째, 주거급여를 정책 목표에 따라 합리적으로 적용함으로써 남한으로의 인구이동을 최소화하는 것이다. 독일의 경우 서독으로 이주하는 동독의 인구를 당시 서독의 주택공급 여건으로 감당하지 못하여 큰 혼란을 겪었다. 한반도의 통일 이후에도 이러한 대규모 남하 이주가 현실화된다면, 남한의 주택 부족문제로 인해 주거환경이 열악해지고 천문학적인 주거급여비용이 발생할 수 있다. 이에 남한으로의 인구이동을 최소화하기 위한 제도적용을 설계할 필요가 있다. 둘째, 신속한 주거안정화 정책이 필요하다. 주거의 문제는 삶의 질과 직결되므로 점진적 대응을 하기 어렵다. 물론 새로운 공공주택의 대량건설을 통한 대물서비스 방식은 장기간의 시간이 필요하다. 그러나 주거급여의 경우, 현금 방식으로 제공될 수 있으므로 행정체계만 뒷받침된다면 신속한 주거안정화 대안이 될 수 있다. 셋째, 궁극적으로 주거급여는 북한지역의 사회안전망 구축에 기여하며, 남북한 전체의 사회통합을 실현하는데 기여해야 할 것이다. 적용방식에 따른 주요 정책과제로는 ‘주택사유화 정책집행 및 동사무소 전달체계의 복원’, ‘북한 최저생계비 계측’과 ‘북한 주거급여의 소득기준’ 마련을 들 수 있다. 또한 주택사유화(2년간의 점유 후 주택소유권 보장) 과정에 대한 사회적 합의를 이루고, 북한 주거기본법(가칭), 공공부조법(가칭) 법령을 제정함으로써 주거복지를 위한 법적 토대를 마련해야 한다. 특히 이 과정에서 북한 거주 북한주민과 남한 이주 북한주민에 대한 차등 주거급여 기준 마련하고, 북한 거주 북한주민에게는 북한 공공부조법(가칭)을 적용하며 남한 이주 북한주민에게는 남한 주거급여법 내 특례 조항을 설정한다. 더불어 전국 주거지의 실질가치 파악 및 데이터 구축, 주거급여에 대한 주택도시기금의 집행, 주거지 불분명 계층에 대한 쉼터 마련 및 입소 지원, 주거취약계층을 위한 전기 및 가스비 전액 또는 일부 보조 등이 통일 후 북한 긴급구호기에 이행되어야 한다. 넷째, 남북한 통합체제기(통일 이후 10~20년)의 주거급여 적용 목표는 소득수준 생애주기 등에 따른 주택 공급 및 주거비 지원을 통해 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 실현하는 것이다. 이 시기부터는 남북한 주거급여 제도를 통합시켜 단일 주거급여제도를 운영하며, 주거급여 대상자 규모의 지속적 축소를 위한 주거정책도 계속해서 추진한다. 또한 남북 간 자유로운 주택임대를 허용하고 생애주기별 맞춤형 주거정책을 도입한다. 이에 따른 주요 정책과제는 우선 남북 주거급여 시스템을 통합하고 부정수급자에 대한 관리감독을 강화하며, 남북한의 모든 주거관련 법령을 통합하고 전국적 범위에서 주택금융공사와 토지주택공사의 단일체제를 구축한다. 또한 주거기본법상의 3, 4차 주거종합계획(각 5년)을 수립하고, 주택임대차보호법 및 민간임대주택법을 적용하여 관리 감독함으로써 북한지역에도 주택임대제도가 연착륙되고 생애주기별 맞춤형 주택공급이 이루어질 수 있도록 한다. 둘째, 정책적 차원에서는 통일 시대 주거급여 제도를 시행하기 위한 법적 정비가 필요하다. 주거제도는 통일로 인한 충격을 최소화하고 사회안정을 꾀할 수 있는 매우 중요한 사회정책이지만, 현재 주거기본법에서부터 주거급여법에 이르기까지 통일인지적(unification-perspectives) 관점은 찾아보기 어렵다. 이에 주거와 관련된 법률, 시행령, 시행규칙 등을 면밀히 검토하여 통일 시대를 대비한 조항들이 마련될 수 있도록 조치를 취해야 할 것이다. 한편 북한의 사회주의헌법, 사회주의로동법, 주민연료법, 살림집법, 사회보장법에 제시된 주거관련 법령의 변화에 대한 모니터링도 필요하다. 또한 시기별 법적 지원방안이 마련되어야 한다. 예컨대 통일 직후에는 주거위기 가구에 대한 긴급지원 성격의 주거시설보호 및 주거급여가 요청될 것이며, 중장기적으로는 비평양 지역의 주택 노후화를 개선하기 위한 주택개량사업과 공공 및 민간 주택임대사업과 같은 대형 주택건설정책도 필요할 것이다. 이에 통일 후 시기별로 요구되는 각종 제도를 실행시키기 위한 법적 정비 방안이 필요하다.