해외 민자발전사업(IPP)의 정의, 추진 방식, 사업 모델 및 입찰 절차와 유형별 특징 doc_id PCY_201806260802583041_1

해외 민자발전사업(independent power project, IPP)은 대부분 개발도상국의 전력생산 및 공급을 위해 민간발전사업자가 투자유치국과 실시협약(implementation agreement) 을 체결하여 전력생산 시설의 건설 및 운영에 투자하는 사업을 말한다. 투자유치국은 자국 내 부족한 전력의 공급확대를 위해 국내외 민간자본을 유치하는 형식의 사업이다. 대규모의 재원이 필요한 민자발전사업에는 총 사업비의 70-80%를 타인자본으로 충당하는데, 부채조달은 프로젝트 파이낸스(project finance, PF) 기법을 활용한다. 프로젝트 파이낸스는 금융기법의 일종으로 “미래의 현금흐름을 주요 상환재원으로 하고 프로젝트의 자산, 권리 등을 담보로 하여 제공되는 금융”을 말한다. 투자유치국의 전력청은 해당 국가의 경제성장에 따른 전체 전력수급계획을 감안하여 민관협력(public-private partnership, PPP)을 규율하는 관련 민간투자법 및 시행령 등에 기초하여 입찰방식을 취하는 것이 보통이다. PPP의 정의는 국제적으로 통일되어 있지 않았다. 그런데 세계은행이 2017년 개정하여 발표한 PPP 참고가이드(Reference Guide)에 따르면 PPP의 정의를 이렇게 세우고 있다: “PPP란 공공재 혹은 공공서비스를 제공하기 위해 민간투자자와 주무관청간 맺은 장기계약이고, 그 계약에서 민간투자자는 여러 주요 위험과 운영책임을 부담하여 그에 따른 대가지급은 민간투자자의 이행에 연계된다”. 이러한 PPP의 정의는 신규 사회간접시설의 건설뿐 아니라 기존 시설의 증설·개량 및 운영을 포괄하며, 민간투자자는 그 모든 대가를 대상시설 이용자로부터 직접 지급받거나 아니면 주무관청이 그 대가의 일부 혹은 전부를 지급하는 방식을 띤다. 필자는 세계은행이 정립한 PPP의 정의 및 범위가 전 세계적으로 진행되고 있는 인프라 투자개발과 상당히 부합하는 것으로 본다. 민자발전사업의 방식은 BOT(build-operate -transfer), BOOT(build-own-operate-transfer), B T O ( b u i l d - t r a n s f e r - o p e r a t e )BOO(build,-own,-operate), BTL(buildtransfer-lease) 등 다양하다. 민자발전사업의 방식은 대부분 BOT와 BOO라고 한다. 두 가지 개념의 가장 큰 차이는 전력구매계약 계약기간이 종료된 후, 발전사업자가 발전소의 자산에 대해 취할 수 있는 선택의 차이이다. BOT는 계약종료와 함께 전력구매자 혹은 투자유치국 정부에 발전소를 무상으로 이전하는 개념이다. 반면 BOO는 계약기간이 종료되더라도 발전사업자가 발전소를 계속 소유하는 개념이다. 아시아 국가들은 BOT가 많은 편이나, 중동은 BOO가 대부분이라 한다. BOO 사업에서 계약기간 종료 후, 발전사업자가 행사할 수 있는 선택은 다음과 같다. 전력구매자와 협의하여 전력구매계약 계약기간 연장을 협의하거나, 계속 발전소를 가동하여 생산한 전력을 자유경쟁시장(merchant market)에 판매하거나, 아니면 발전소를 철거하고 사용가능한 기자재를 유상처분하는 방안이다. 주무관청은 발주 전에 여러 가지 중요한 사항들을 검토/결정하여야 한다. 첫째, 무엇보다도 향후 전력수요의 증가예측 및 발전소 건립의 필요성이 있는지 면밀히 검토하여야 한다. 둘째, 새로운 전력공급이 필요하다고 확신하면 어떤 에너지원을 활용할지도 결정해야 한다. 대개 이러한 결정은 전력구매자의 지불능력 및 예산수준에 달려있고, 발전소에 장착될 기술수 준에 달려있다. 채택되는 기술수준 여하에 따라 감당해야 할 비용의 증감이 발생하기 때문이다. 셋째, 발전소의 부지를 결정해야 하는데, 이는 전력수요가 있는 지역이면서 되도록 변전소 및 연결할 송전선로에 가까운 곳이어야 할 것이다. 또한 발전 에너지원과의 근접성도 확보되어야 하고, 부지가 위치할 지역에 미치는 사회환경영향도 고려되어야 한다. 투자유치국의 주무관청(contracting agency)은 포괄적인 타당성조사를 먼저 거쳐서 사업타당성이 확보되었다면, 아주 상세한 입찰 제안요청서(request for proposal, RFP)를 작성하여 예비자격심사를 거쳐 선정된 발전사업자들에게 이를 제공한다. 대개 주무관청은 입찰형 방식으로 진행하는 것을 선호하는데, 그 이유는 응찰자들간 경쟁을 유도하여 보다 낮은 전력요금을 확보할 수 있고, 거래과정의 투명성을 확보할 수 있기 때문이다. 입찰 제안요청서에는 (i)응찰자들을 위한 여러 상세한 지침들과 아울러 입찰과 관련하여 충족해야 할 여러 일반적인 요건들, (ii)응찰자가 최소한 충족해야 할 여러 기술적인 요건들, (iii)응찰시 기입하여 제출해야 할 다양한 양식들, (iv)보통 전력구매계약 초안과 아울러 EPC계약과 O&M계약에 필수적으로 들어가야 하는 주요 계약조건들 및 석탄공급의 기본방향들이 제공된다. 응찰자들은 입찰 제안요청서에 기재된 정보를 바탕으로 필요시 전문가들의 자문을 받아 사업제안서를 작성 후 제출하게 되고, 전력구매자는 이를 바탕으로 내부평가를 거쳐 우선협상자를 선정하게 된다. 우선협상자는 주무관청과 실시협약/양허계약의 협상을 진행하여 그 협상이 실시협약체결로 이어지면 낙찰자가 된다. 그후 낙찰자는 프로젝트 파이낸스를 일으키기 위해 금융협상을 진행하며, 환경영향평가 등의 제반 인허가를 획득하는 등 사업을 추진한다. 우선협상자 선정기준의 가장 중요한 요소는 응찰자가 제시하는 전력요금지표(levelized electricity costs, LEC)의 경쟁력이다. 즉, 응찰자들은 개발자의 입장에서 적정 수익률 범위 내에서 가장 낮은 전력요금지표를 만들어내야 한다. 이러한 입찰형 방식을 채택하는 대표적인 지역은 중동이며, 중남미와 일부 동남아(인도네시아)와 일부 아프리카(남아공이나 보츠와나 등) 국가들이 채택하는 것으로 보인다. 특히 중동에서 발주되는 사업의 전력구매계약은 세계 표준형식으로 간주된다. 사업자 제안형 혹은 비입찰형 사업의 경우는 자유경쟁시장(merchant market)이 형성된 국가나, 아니면 국가신용도가 투자등급에 미치지 못해 입찰에 참여하려는 투자개발자 폭이 아주 좁은 경우에 사용된다. 이러한 사업추진 유형에서는 투자개발자가 현장부지 조성이나 현장에 거주하는 거주자의 이주, 연료의 조달자체를 전적으로 책임지는 등 그만큼 개발에 필요한 인적 자원과 아울러 상당한 시간이 소요된다. 또한 재무부, 환경부, 에너지부, 법무부 등 관련 정부기관들을 모두 찾아다니며 설득해야 하는 것도 큰 부담으로 작용한다. 즉 개발위험이나 기간이 입찰형보다 상대적으로 훨씬 크고 길며, 그에 따라 개발비용 또한 입찰형 대비 2-10배까지 소요될 수 있다. 이러한 행태는 주로 북미, 남미, 유럽, 아프리카 일부 지역과 베트남, 미얀마 같은 아시아 국가들이 채택하고 있다. 한편 이러한 사업자 제안형 혹은 비입찰형 방식은 전력수급에 비상이 걸렸거나 대규모 전력수급의 불일치가 발생한 나라에서 아주 신속히 대응하기 위해 사용되기도 한다는 견해도 있다.