민자발전사업의 구조적 특성과 전력구매계약(PPA)을 중심으로 한 위험 배분 및 금융지원타당성 확보의 중요성 doc_id PCY_201806260802583041_2

응찰자는 입찰제안서 제출 시 발전소 운영자(응찰자 자신이 될 수도 있음)에 관한 정보를 제공해야 하며, 운영자와 맺은 주요 O&M 계약조건만을 정리한 내역 또한 같이 제출해야 하는데 그 내역 또한 여기 입찰 제안요청서에서 제공된 O&M계약의 기본원칙에 부합해야 한다. 만일 그 원칙에서 벗어나야 하는 경우 전력구매자의 사전승인을 득하도록 한다. 석탄건조저장시설의 별도 운영자와의 계약체결도 가능하다. 또한 응찰자는 5-6년 단위로 이루어지는 발전소 주기기의 대대적인 보수(major overhaul) 작업을 포함한 상세한 발전소 운영계획을 제출해야 한다. X와 Y 사업 모두는 입찰방식에 의한 것이었는데, 전력구매계약은 전력구매자와 발전사업자간 정식으로 체결되면서 효력이 발생하게끔 하고 있다. X 사업의 계약기간은 상업운전일(혹은 간주 상업운전일) 이후 25년 동안(추가 연장 가능)이다. 전력구매계약을 체결한 발전사업자는 곧 프로젝트 회사를 설립하면서 주주간계약서를 체결하는데, 전력구매자가 51%의 지분을 그리고 나머지 49%의 지분을 발전사업 자(혹은 컨소시움 당사자들)가 보유하도록 한다. 전기는 크게 두 가지 유형의 에너지원에 의해 생산되는 것으로 구분된다. 하나는 재생가능한 에너지원(renewable sources)이고, 다른 하나는 재생불가한 에너지원(nonrenewable sources)이다. 전자의 에너지원에는 태양열, 풍력, 수력, 바이오매스 및 지열을 포함하고, 후자는 다시 열병합(thermal) 방식과 원자력으로 나뉜다. 이산화탄소를 기반으로 하는 열병합 에너지원은 석유, 가스 그리고 석탄이 있다. 최근 우리나라를 비롯한 다른 나라들은 석탄화력발전소가 야기하는 환경오염 문제에 천착하여 석탄발전의 비중을 점차 줄이고 가격이 낮아지고 있는 LNG와 여러 신재생에너지원을 활용한 발전비율을 높일 것으로 보인다. 그러나 석탄화력은 그 비율이 조금은 줄어들지언정 주된 발전원으로서는 의심의 여지가 없어 보인다. 그렇기에 석탄화력발전 사업에 대한 고찰은 여러 가지 면에서 의의가 있다. 대부분의 국가에서 석탄화력발전은 기저부하(base load)인데, 기저부하란 해당 국가에서 필요한 전력생산을 위해 가장 먼저 가동하는 발전소에 해당하는 것을 말한다. 석탄화력발전의 경우 대부분 연료의 수입 혹은 현지탄 수송을 전제로 한 것이 일반적인 사업형태이다. 중동의 X 사업은 인도네시아 석탄의 수입을 전제로 한 사업이었고, 2016년 남아프리카 지역에서 발주된 대규모 석탄화력발전 사업(이하, “Y 사업”)은 발전소 부지 근처에 대규모 석탄광구가 존재하여 그곳에서 연료를 공급받는 형태였다. 그 외 다른 유형으로서는 석탄광구 개발의 일환으로 발전소가 건립되어 광구개발에 필요한 전력을 공급하는 것이 주된 역할이고, 남은 전력은 다른 구매자와 전력구매계약을 체결하거나 아니면 자유경쟁시장에서 매매하게 되는 형태(소위 ‘mine mouth’ 사업방식이라 칭함)가 있다. 그러나 그 경우 2차연료(back-up fuel) 확보의 불확실성, 환경평가, 광구개발 비용조달 분담 등 복잡한 문제로 프로젝트 파이낸스에 굉장히 어려운 사업이다. LNG 복합화력발전은 (석탄화력발전의 경우도 마찬가지이지만) 연료수송의 편의성과 해수를 이용한 냉각시스템, 부지확보의 용이성 및 LNG공급을 위한 파이프라인이 개설되어야 하기에 해안가에 인접하는게 일반적이다. 전기는 보통 전력구매자가 발전소에서 대량으로 구매한 후, 송전선과 배전망을 통해 산업체나 가정으로 보내어진다. 이러한 과정에서 몇 차례의 소유권 이전이 발생하게 된다. 그렇다면 생산된 전력을 최종 소비자에게 가져다 주는 책임은 누가 지는가? 이는 나라마다 다르고 또 발전소마다 다르나, 대개는 해당 국가의 전력산업 구조가 통합시스템(bundled system) 인지 아니면 개별시스템(unbundled system) 인지 여부에 달려있다. 전자는 전력구매, 송전 및 배전 모두를 하나의 주체인 전력구매자가 담당하는 시스템을 말한다. 이 경우 전력구매자는 발전소가 상업운전의 준비가 끝나면 이를 자신의 전력계통망에 연결할 의무를 부담한다. 반면 후자는 상기 세 가지 역할 중 하나 혹은 그 이상을 전력구매자가 아닌 별도의 송전업자 혹은 배전업자가 담당하는 분산시스템을 의미한다. 개별시스템은 관련 당사자 복수이기에 그에 비례해 관리해야 하는 위험이 늘어나기 때문에 이러한 구분을 잘 파악해야 한다. 그래야 전체 사업구조를 효과적으로 구조화 할 수 있게 된다. 프로젝트 파이낸스에서는 대주의 안정적인 원리금 상환이 가장 큰 관건이기에 전체 프로젝트 구조나 관련 계약들이 대주 입장에서 볼 때 금융지원이 타당한 형태로 체결되어야 한다. 이렇게 금융지원이 타당한 상황을 소위 ‘금융지원타당성(bankability)’이 확보되었다고 칭한다. 프로젝트 파이낸스에서는 대주가 대출을 심사할 때 사업주의 신용 또는 자산에 기초하여 평가하는 것이 아니라, 프로젝트가 장래 창출하게 되는 예상현금흐름에 기반하여 심사하므로 프로젝트의 위험분석 및 적절한 경감방안 마련을 통한 ‘금융지원타당성’ 확보가 대출 의사결정의 중요한 근거가 된다. 이렇게 프로젝트 파이낸스가 수반되는 민자발전사업에서는 보통 20년 이상 장기간의 전력구매계약(power purchase agreement, PPA)이 가장 핵심계약이며, 금융조달의 근간이 된다. 전력구매계약상 전력구매자가 지급하는 전력요금으로부터 연료비를 포함한 전체 발전소 운영비용을 충당하고, 대부분 건설비용으로 충당되었던 대출원리금을 상환할 뿐 아니라 발전사업자들의 기대수익을 포함한 투자금 회수가 이루어진다. 본고에서는 민관협력의 한 유형으로서 민자발전사업의 근간이 되는 전력구매계약의 주요 쟁점과 다른 관련계약서들에 미치는 영향과 그 접점에 대해 입체적으로 살펴보았다. 민자발전사업 그 자체는 국제거래에서 발생하는 대부분의 계약유형이 하나의 사업에 총 망라되어 들어가기에 상당히 매력적인 분야이다. 그러나 이 사업에는 프로젝트 파이낸스가 수반되기에 대주의 이해관계 뿐 아니라, 발전사업자, 전력구매자 그리고 다른 관련 계약서의 당사자들의 이해관계가 서로 복잡하게 얽히게 되어 상호간에 상충되지 않고 잘 연계될 수 있도록 구조화하는 것이 대단히 중요하다. 따라서 발전사업자는 근간이 되고 매출이 발생하는 전력구매계약의 정확한 이해뿐만 아니라 다른 관련 계약서들과 어떻게 연계가 되어야 하는지 종합적으로 검토하여 협상하는 것이 대단히 중요하다. 즉 계약서 각각에 대해 시차를 두고 단편적으로 검토하고 협상하는 것은 계약서 상호간에 상충될 소지가 대단히 크기 때문에 이를 유의하여야 한다. 아무쪼록 본고가 전력구매계약의 주요 쟁점에 대한 이해와 아울러 다른 관련 계약서들과 일맥상통하도록 구조화가 이루어져야 한다는 인식에 조금이나마 도움이 되기를 바라며, 관련 후속연구가 활발해지기를 기대해 본다. 전력구매계약에서 발전사업자의 주요 목적은 자신이 부담하는 위험들을 적절히 관리하여 최대의 투자이익을 거두는 것이다. 반면 전력구매자는 발전사업자가 계약상 의무이행을 충실히 한다면 약정한 전력요금을 지불하고 안정적인 전력확보를 통해 전체 전력시장의 안정화를 꾀하는 것이다. 입찰방식에서 전력구매계약 초안이 제공되는 경우 응찰자들은 기본적인 위험배분이 어떻게 구성되어 있는지 그리고 그러한 위험배분이 수용가능한 정도인지 파악해 볼 수 있다. 위험배분의 기본원칙은 전력구매계약에 내재된 여러 가지 위험들이 그 위험들을 회피하거나 최대한 경감할 수 있을 정도로 적절하게 당사자들간 배분되는 것이다. 그러나 통상적으로 떠안는 위험이 아닌 위험을 부담한다면 그 당사자는 그에 따른 추가 반대급부를 요구할 것이다. 전력구매자가 그 당사자라면 전력요금을 좀 더 낮추려 할 것이고, 반면 발전사업자라면 기대되는 내부수익률을 좀 더 높이고자 할 것이다. 그리고 각자가 그 위험을 직접 효과적으로 관리할 수 없다면 이를 가장 잘 관리할 수 있는 제3자가 부담하도록 위험을 이전해야 한다. 여기에서 제3자는 발전사업자 입장에서는 대부분 실제 발전소의 운영관리자가 될 것이다.