현행 노인복지정책의 영역별 한계 진단과 질적 수준 제고 및 체계적 대응을 위한 향후 발전 방향 doc_id PCY_201807030355014381_2

정책의 적절성 측면에서 노인건강정책을 살펴보면, 노인의 욕구에 기초한 체계적인 노인 건강증진 프로그램이 이루어지지 못하고 있고(윤종률, 2012), 2013년부터 보건소 건강증진사업에 포괄 보조 방식이 도입됨에 따라 지역사회의 중요성이 강조되고는 있지만 아직은 기존 인력의 역량이 부족한 것으로 평가되고 있다(오영아, 2015). 더불어 노인의 불필요한 의약품 처방, 필요 이상의 과다 처방 등 비합리적인 처방 행태는 오랫동안 지적되어 온 사항으로 이들의 문해력이 현저히 낮다는 점이 원인 중 하나로 지적된다. 또한 노인 자살률이 2014년 기준 55.5(인구 10만 명당)으로 경제협력개발기구(OECD) 회원국 가운데 가장 높은 수준을 보이고 있으나 노인 자살에 맞춰진 접근이 부족하고 실효성이 낮은 것으로 평가된다(박민서, 유영직, 2013). 한편 형평성 관점에서 볼 때 노인의 사회경제적 지위에 따른 의료 이용 형평성과 건강불평등이 크다는 평가(이용재, 2010; 김진구, 2011; 배지영, 2014)와 공공 의료기관의 지역별 형평성이 낮다는 지적이 있다(보건복지부, 국립중앙의료원, 2015). 노인복지법상의 노인여가복지시설(노인복지관, 경로당, 노인교실)을 중심으로 노인 여가활동지원 정책이 이루어져 왔으나 최근 고령화의 진행에 따라 전 국민을 대상으로 하는 사업에서도 노인에게 특화된 사업을 개발, 수행 중이다. 교육부의 평생교육사업이 확대되고 있고, 지방 문화원에서는 2005년부터 어르신 문화 프로그램 사업을 추진하고 있으며, 행정안전부에서 수행하는 자원봉사센터의 참여자 중에서도 노인의 비중이 증가하고 있다. 그러나 2014년도 노인실태조사에 의하면 81.8%의 노인이 문화·여가활동 을 희망하고, 25.2%가 평생교육 참여를 희망하고(현재 참여율 13.7%), 20.7%가 자원봉사활동 참여를 희망하고 있다(현재 참여율 4.5%). 즉, 충분성이 매우 낮은 것이다. 이러한 다양한 활동에 참여하기를 희망하는 비율은 전기노인에게서 높고 소득 수준이 높을 수록 높다(정경희 등, 2014b). 따라서 전반적인 문화·여가활동 기회와 관련한 정책적 대응과 더불어 이들 노인집단의 욕구를 충족시킬 수 있는 다양한 프로그램 개발이 이뤄져야 할 것이다. 형평성 관점에서는 형평성이 낮은 인프라 분포로 인해 지역별 형평성 문제가 있으며, 실질적인 서비스 이용에서 성별 차이와 소득 수준별 차이가 매우 큰 상황이다. 이와 함께 노인을 경제활동의 주변인으로 간주하여 저임금의 단순노무직종에서 일하는 것을 당연하게 여겨 노인에게 적합한 직종이나 근로환경으로 재구조화하기 위한 노력은 미진했다. 향후 10년 동안에는 중장기적 관점에서 인구고령화와 노동시장의 변화에 발맞춰 노인일자리사업의 정체성을 명확히 하고, 노인일자리사업뿐만 아니라 노인의 경제활동 지원 정책 전반에 관한 청사진을 마련할 필요가 있다. 2014년 노인실태조사에 의하면 노인 일자리 참여율은 전체 노인 대비 4.3%이지만 앞으로 노인일자리사업에 참여할 의향이 있는 노인은 18.2%로 노인일자리사업 참여 욕구 충족률이 낮은 상황이다. 이렇게 충분성이 낮은 상황에 더해 적절성 측면에서도 여러 한계가 나타나고 있다. 노인일자리사업 참여 노인의 60%는 생계비 마련이 필요하지만 이러한 욕구를 충족시켜 줄 수 있는 시장형 일자리에 참여하고 있는 노인은 일자리사업 참여 노인의 10.4%밖에 되지 않는 등 노인의 일자리 참여 목적과 현실 간 괴리가 발생하고 있다. 한편, 급여의 적절성 관점에서 보면 1~2등급자의 경우 재가급여 시의 급여량 부족 문제가 수요자로 하여금 재가급여보다는 시설급여를 선호하게 되는 요인이 된다는 점에서 개선 방안 모색이 요구된다. 더불어 신체·인지 기능 강화를 위한 급여가 부재한 상황이다. 다음으로 급여량의 형평성의 측면에서 볼 때, 현 제도는 요양 필요도를 기준으로 한 등급 구분인 요양 등급에 따라 급여량에 차이가 있어 요양 필요도 수준에 따른 형평성은 확보되고 있지만, 동일 등급이어도 시설급여 이용 시 더 많은 서비스를 받게 돼 급여간 형평성은 낮은 상황으로 진단된다. 한편, 노인돌봄서비스의 양적 확대가 급속히 이루어졌으나 서비스의 질적 향상은 함께 이루어지지 못하였다는 것이 전문가와 관계자의 의견이다. 노인장기요양기관 평가 결과 평가 점수가 하향 추세라는 점도 우려스럽다. 서비스 공급 및 전달체계와 관련해 장기요양기관은 보험 제도 도입 이후 크게 증가하여 수요 대비 공급이 충분히 이루어지고 있지만 주야간보호 또는 방문간호 등의 서비스 유형에 따라 공급에 편차가 있다. 더불어 지역별 서비스 제공 규모에서 형평성 문제가 발생하고 있다. 장기요양보험법 제3조(장기요양급여제공의 기본 원칙)는 노인과 가족의 욕구에 따라 적정한 서비스가 제공되어야 하며, 재가급여가 우선적으로 제공되어야 하고, 의료서비스와 연계하여 제공되어야 한다는 점을 기본 원칙으로 제시하고 있다. 또 노인장기요양보험제도 이외의 노인 돌봄정책은 재가서비스를 중심으로 발전하고 있다. 이러한 방향성은 세계보건기구(WHO), 유엔등에서 제시한 지역사회 중심의 보호(Aging in Place)원칙과 방향을 같이하는 것이다. 한편, 노인돌봄정책인 노인장기요양보험, 노인돌봄서비스, 재가노인지원서비스의 급여 대상자 기준은 도식화할 수 있는데 요양 필요도와 소득 수준, 가구 형태에 따라 촘촘하게 마련되어 있지만 제도별 사각지대가 발생하고 있다. 즉, 할당(대상자 선정)의 적절성에 한계가 있다 하겠다. 노인 건강과 관련해서는 충분성 문제보다는 적절성 문제를 해결하기 위한 구체적인 방안 모색이 필요해 보인다. 현재까지는 충분성에 좀 더 무게중심이 두어졌다면, 앞으로는 이용자 중심의 시각과 예방적 접근의 효과성 제고를 위해 노인건강검진사업을 세밀화하고, 인력 및 인프라의 질적 개선을 통해 적절성을 제고해 가야 할 것이다. 주치의 제도 도입 방안 마련 등은 이용자 중심의 원칙과, 지역사회에서의 조화가 가능한 서비스 구현을 위한 방안이 될 것이다. 한편 노인돌봄정책의 경우 양적 확대를 통한 접근성 제고는 이루어졌지만 다양한 서비스 간 역할 분담이 이루어지지 못하고 있는 것으로 진단되었다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 연속적 돌봄 체계 구축을 위한 공급 기관별 역할 정립(조세 기반 서비스와 보험 급여 간의 역할 혼재, 요양시설과 요양병원 등) 및 지자체(조세 기반 서비스)와 건강보험공단(사회보험 급여) 간 전달체계 구축이 시급하다. 또한 기본 방향으로 설 정하고 있는 재가 보호 우선 원칙이 구현될 수 있도록 재가급여의 양적 확대와 가족 지원 강화를 통해 재가 중심으로 돌봄 체계를 개편해야 할 것이다. 이는 적어도 노인이 천만 명을 넘어 전체 인구의 20%가 되는 2025년까지 정립되어야 할 것이다. 앞으로 노인복지정책의 발전 방향과 관련하여 고려해야 할 요소로 가장 많이 지적된 것은 노인 가구의 형태 변화, 공적연금의 성숙도, 사회의 지속가능성, 사회적 불평등 정도 및 세대 간 형평성이다. 또한 발전 전략의 기본 원칙으로는 양적인 충분성, 질적인 수준 제고, 형평성 확보 중에서 질적인 수준 제고가 가장 중요한 원칙으로 지적 되었다. 앞으로 10년간 수행되어야 할 중점 영역으로는 소득보장과 돌봄정책이 가장 많이 지적되었다. 노인을 대상으로 서비스를 제공하는 데는 정부의 역할이 매우 중요한 것으로 평가되었지만 상대적으로 경제활동 및 여가활동과 관련해서는 낮은 편이다. 한편 시민사회(NGO) 역할의 중요성에 대해서는 여가활동과 관련하여 가장 높은 평가를 받았다. 반면 소득보장과 관련해서는 시민 사회 역할보다는 정부의 역할이 매우 강조되고 있다. 민간 시장의 역할과 관련해서는 경제활동 지원과 관련하여 그 역할이 매우 강조되었다. 이러한 시도가 원활히 이루어지기 위해서는 노인복지법에 노인복지정책의 효과적인 수행을 위한 구체적인 추진 체계에 관한 규율이 포함되어야 할 것이다. 즉, 노인보건복지정책과 관련된 종합계획의 수립이나 추진 방법 등에 대한 내용이 포함되어야 한다. 또한 저출산·고령사회기본법에 기반한 저출산·고령사회기본계획과 노인보건복지종합계획의 관계성을 정립해야 각 기본 계획이 ‘윈윈’할 수 있을 것이다. 마지막으로, 증가하는 노인의 규모를 고려하고 대상의 사각지대 및 서비스의 질에 대한 전문가의 우려를 생각해 볼 때 주체별 정책적 관심의 우선순위를 설정해야 할 것이다. 서비스 제공 시 정부, 시민사회, 민간의 역할에 관한 전문가 의견에 기초할 때 노후소득보장과 관련해서는 정부의 역할이 매우 중요한 것으로 판단된다. 또 노인빈곤율이 매우 높기 때문에 정부의 노후소득보장정책을 노인빈곤율 저하 정책의 우선순위로 설정해야 할 것이다. 반면 노인 여가활동 지원 정책에서는 시민사회의 역할이 가장 중요하다. 다양한 관점에서 살펴본 고령화 추이와 주요 노인복지정책에 대한 진단, 전문가의 노인복지정책 평가와 발전 방향 등에 기초하여 앞으로 수행되어야 할 과제를 제안하면 다음과 같다. 노후소득보장 정책과 관련해서는 다층적 노후소득보장 체계를 구축한다는 방향성은 적절하지만 아직 많은 문제가 남아 있는 상황이다. 또한 많은 재원을 필요로 하기 때문에 다양한 관점을 가진 사회 구성원 간의 사회적 합의가 매우 중요하다. 노후소득보장과 관련해서는 정책의 적절성 제고가 가장 우선적인 과제이다. 실제로 전문가들도 다른 영역에 비해 급여의 적절성을 가장 낮게 판단하고 있다. 노후소득보장 관련 제도의 형태는 갖추어져 있으나 각 제도의 적용을 받는지 여부만으로는 안정적인 노후소득이 확보될 수 없다는 점에서 적절성 확보가 중요하다. 따라서 현재의 정책 기조는 유지하되 노인인구가 20%를 넘어서는 향후 10년 이내에 현실적인 목표가 될 수 있는 절대 빈곤의 감소를 목표로 설정 하고, 기초연금의 급여 수준 조정을 위한 사회적 합의를 이루어 내야 할 것이다. 다음으로, 장기적인 소득 대체율 조정을 통해 국민연금의 소득보장 기능을 강화해야 한다. 이를 위해서는 사회적 합의가 선행되어야 하며 그에 기초한 구체적인 실행 로드맵이 마련되어야 한다.