한국의 우수한 교육 성과에도 불구하고 나타나는 인적자본 역량 저하와 소득 불평등에 따른 교육 기회 격차 문제를 해결하기 위한 교육 시스템 및 거버넌스의 질적 개편 필요성 doc_id PCY_201807190519002561_1

교육은 삶의 질에 큰 영향을 미치는 변수이며, 인적자본 확충은 국가 성장의 중요한 매개이다. 국가의 성장단계별로 교육에 대한 관심은 조금씩 다를 수 있지만 이에 대한 투자는 모든 나라에서 가장 우선순위에 있는 중요한 정부지출 항목이다. 선진국들의 경우 소득불평등도 악화와 함께 기회균등이라는 의미에서 교육의 기능은 점점 더 중요해지고 있는데, 노년기간이 길어짐에 따라 변화하는 사회에 적응하기 위해 배우는 것은 삶의 질을 결정하기 때문이다. 또한 개발도상국의 경우에도 교육을 통한 노동생산성 증가가 결국 경제성장과 직결되므로, 교육기회로의 접근 그 자체가 인적자본 확대를 의미한다. 지난 40여 년간 우리나라의 교육투자 규모는 안정적으로 유지되어 왔으며 인적자본 확충을 통하여 경제성장을 이루어 그 성과를 보여주었고, 그 외 여러 양적지표에서 우수한 성과를 인정받아 왔다. 국제기구에서는 PISA, PIAAC 등 다양한 방법을 통하여 해당 국가의 교육성 과를 평가하고 있는데 우리나라의 교육성적은 매년 상위수준에 해당한다. 우리나라 의무교육 이수 학생들의 국제학업성취도 평가결과(PISA)는 ‘매우 우수’ 에서 ‘비교적 우수’로 평가되고 있다. 최근 들어 중국권 학생들의 비약적인 발전 등의 외부적인 상황으로 인하여 순위 자체는 낮아지고 있는 추세이나 여전히 우리나라 학생들은 상위권 수준을 유지하고 있다. 또한, 우리나라는 경제발전의 기적과 함께 한 세대 만에 거의 모든 학생들이 고등학교 교육까지 받게 되는 교육성과 향상의 기적을 이룬 국가이다. 우리나 라의 30세 미만 진학률, 25세부터 34세까지의 청년층 고등학교 과정 이수율은 69%로 세계 최고 수준에 해당한다. 이러한 우수한 교육성과에도 불구하고 성인 단계에서의 낮은 인적자본 역량 지표와 최근 들어 교육의 계층 간 사다리 기능 저하에 대한 우려의 시각이 있다. 이에 대해 우리나라 인적자본 구축 시스템과 관리에 대한 근본적인 개편 요구가 잇따르고 있는 것도 사실이다. 성인인지능력 단계에서의 낮은 PIAAC 점수(24위), 인적자본 지수(WEF, 32위), 교육경쟁력 31위, 교육적응력 19위, 학습효율화 지수 24위와 같은 다양한 지표에서의 우리나라 인적자본 구축 패러다임은 도전 국면에 처해 있다. 최근의 연구 자료에 따르면 OECD 국가의 인적자본 감가상각률은 전반적으로 낮은 편이나 한국은 0.98%로 폴란드 1.88%에 이어 두 번째로 인적자본의 감가상각이 상대적으로 빠르다고 지적한 바 있다. 경제학적으로 분석하는 시험성적 하락의 가장 직접적인 원인은 소득불평등 에 따른 저소득층의 상대적 교육기회의 박탈이다. 세계 최고의 진학률과 취학률을 보이고 있는 우리나라의 경우 절대적인 교육기회는 높다고 볼 수 있지만 사교육비 의존도가 높은 상황하에서 저소득층의 상대적인 교육기회 접근이 용이하지 않기 때문이다. 나아가 낮은 PIAAC 점수, 인적자본 감가상각률 하위 수준 등 성인역량 구축의 하락 추세는 낮은 생산성-괜찮은 일자리 확보의 어려움으로 이어져 빈곤율 상승의 원인이 될 수 있다. 이에 대해 기존 선행연구에서는 우리나라의 인적자본 형성에 근본적인 개편의 요구가 지속되어 왔다. 이주호 외(2016)는 “낮은 PIAAC 점수가 오히려 한국인의 역량이 빠른 시간에 확충된 것으로 보아 긍정적으로 받아들이는 낙관적 입장도 있으나 우리가 직면한 문제는 고령화가 더욱 빠르게 증가하고 고등교육을 포함한 질적 문제와 노동시장 진입 후 학습을 통하여 역량 축적이 되지 않는 문제에 기인한다”고 밝힌 바 있다. 선행연구 결과에서 학생들의 성적에 가장 강력한 영향력을 보이고 있는 변 수는 ‘소득불평등도’다. 해당 국가의 개인의 소득불평등도가 낮을수록 전체적인 평균성적이 증가하고 있는 것을 확인할 수 있었다. 다양하게 논의되고 있는 개인 간 소득불평등도 개선 문제는 전 세계 국가들의 정책 어젠다로, 거시경제적 관점에서 민관의 노력으로 개선되어야 한다. 본고에서는 이에 대해 공교육비 지출의 우선순위가 하위성적 학생들의 성적을 일정수준 이상으로 끌어올리는 데 집중할 필요가 있음을 제안한다. PISA 결과는 총 6단계로 나타나는데 상위단계 학생은 사회경제적 배경(부모의 소득, 직업, 가구보유 장서 수 등)이 상대적으로 여유가 있지만, 1~2단계 학생들의 성과는 향후 진학률과 일자리로의 연계에 대한 정부정책 결정에 중요한 지표로 작용하므로 공공지출의 영향력이 더욱 지배적이기 때문이다. 선진국들은 교육투자 확대와 같은 양적 개선뿐만 아니라 교육 분권 및 거버넌스 개편, 교사역량 강화와 같은 질적 개편도 시도하고 있다. 경제위기 이후 많은 나라들이 지속가능한 경제성장을 위한 정책 노력을 기울이고 있는데, 그중 교육 분야는 핵심투자 대상이다. 특히 소득양극화가 심화되는 가운데 지속가능한 사회를 위한 가장 중요한 정책으로 교육기회의 균등을 들 수 있고, 이를 통해서 계층 간 이동 확대를 목표로 하고 있다. 그리하여 많은 나라들이 다양한 정책 변화를 꾀하는 분야가 바로 ‘교육’이다. 특히, 교육 분권은 지난 수십 년간 교육계 및 OECD, UNESCO와 같은 국제기구에서 지속적으로 논의되고 있는 주제이다. 교육 분권은 중앙정부로부터 ‘하위 지방정부로의 권한 이양’과 ‘학교단위 이하로의 권한 이양’ 두 가지를 의미하는데 대부분의 국가들은 지방정부가 교육을 담당하고 있어서 학교 및 그 이하 단위로의 권한 이양에 초점이 맞추어져 있다. 미국은 교육재정 지출규모가 매우 큰 편임에도 불구하고 PISA 성적의 개선 이 이루어지지 않고 있다. 결국 주정부 책임의 교육을 연방정부의 관심으로 확대하였고, 특히 유아기 교육의 중요성이 향후 교육형평화에 중요한 역할을 할 수 있음을 밝힌 바 있다. 결론적으로 경제위기 전에는 일반적으로 교육 분권을 강화하는 추세가 강했다고 한다면 경제위기 이후에는 소득양극화가 심화되면서 저소득층 보호 및 교육지출 효과성 검증을 Top-down 방식으로 수행하여, 중앙정부의 교육개입 확대가 증가하고 있는 점을 알 수 있다. 결국 교육 거버넌스의 경우, 분권화된 국가는 중앙정부 단위의 개입이 증가하였고, 반대로 분권화 수준이 낮은 국가는 분권화를 촉진하고, 다양한 참가자를 통한 책임을 분산하는 정책을 다이나믹하게 수행하고 있다. 나아가, 교사의 역량 강화를 포함할 경우 평가시스템 강화과 같은 시스템을 더욱 더 다각화되고 있는 모습을 확인할 수 있다.