OECD 주요 국가들의 교육 거버넌스 변화 양상과 교육재정 규모 및 성과 간의 관계 분석을 통한 우리나라 교육 거버넌스 개편 방향 모색 doc_id PCY_201807190519002561_2

OECD 국가들의 경우, 다양한 방향으로 교육 분권을 확대하고 있다. 예를 들 어 스웨덴의 교육시스템은 그간 교육관련 중점 분석 대상은 아니었지만 교육 성과 부진을 극복하고자 시도한 교육 분권화 정책은 주목할 만하다. 1990년대 일련의 교육개혁을 통해 스웨덴 교육시스템은 중앙정부가 주요 역할을 담당하는 중앙집권 방식에서, 지방정부가 유아부터 고등학생교육 및 성인교육까지 담당하는 분권화시스템으로 변화하였다. 당시 스웨덴의 PISA 성적이 유독 낮은 것이 원인이 되었고, PISA 2000 이후까지도 12년간 학업성취 수준이 가장 많이 하락하는 OECD 국가였으나 PISA 2015에서 그동안의 하락을 극복하고 모든 과목에서 OECD 평균 이상으로 향상된 바 있다. OECD 평가에서도 스웨덴을 교육성과 확대를 위한 지속적인 개혁으로 인하여 최근 교육성과 면에서 개선을 이룬 국가로 분석하고 있다. 분권과 교육성과에 대한 실증연구가 진행된 이유는 과거부터 지금까지 오랫 동안 교육분권이 주요 의제로 존재했고, 학교 단위로까지 분권의 필요성이 강조되어온 반면, 그에 대한 정책적 실익이 무엇인지, 또한 분권 수준만큼 교육성과가 나타나고 있는가에 대한 반론에서 비롯되었다. Busemeyer(2008)는 분권주체와 공공재 공급주체가 일치할 때, 분권의 효율 성이 극대화될 수 있다고 분석하였다. 예를 들어 교육공급 서비스주체가 지방정부일 경우에는 지방정부로의 재정, 교육기능 및 권한이 이양되는 것이 바람직하고, 만약 교육기능만 지방정부가 담당하고 재원 공급주체는 여전히 중앙정부일 경우(예: 우리나라), 지방정부는 ‘Local policy pre-emption’ 경향으로 인하여 교육서비스 공급이 감소할 것이라는 주장이다. 또한 그 밖에 중국의 지방분권화 이후 나타나는 공공재 공급(교육 포함) 수준 저하에 대한 실증분석 사례도 주목할 필요가 있다. 일본의 경우에는 2000년대에 PISA 성적 하락을 극복하기 위하여 교육 시스 템적으로는 ‘탈 유토리 교육’을 표방하였고, 2014년부터 지방교육행정에 광역단위 및 기초단위 지방정부 역할을 강화한 바 있다. 제2기 교육진흥기본계획(2003)부터는 지방교육자치제도 개혁을 시도하여 2007년 이후 일반지방행정의 의결기관인 지방의회와 지방교육행정의 의결기관인 교육위원회를 통합 운영하고 있다. OECD 국가 평균과 비교해보면 대부분의 OECD 국가들은 학교 단위의 의사결정권한이 강한 반면, 일본은 지방정부(광역 및 기초자치단체)의 책임권한이 높은 것으로 나타났다. 독일은 연방정부가 지방의 교육 거버넌스 역량 강화를 지원하기 위해 도입한 ‘지역 단위의 학습(Learning Locally)’ 프로그램을 통하여 지방단위에서의 교육 모니터링과 데이터 활용이 교육 거버넌스에 미치는 영향을 분석한 바 있다. 그리고 이를 통해 자발적인 상향식(bottom-up) 접근방식은 지방수준에서의 변화를 촉진하는 효과적인 정책수단임을 보여주었다. 그 밖에 영국과 미국, 호주와 같은 영미권 국가들은 유럽 국가들과 달리 높은 대학등록금, 입시제도와 같은 우리와 유사한 상황으로 ‘교육형평화’가 문제점으로 대두되고 있다. 따라서 이들 나라에서는 교육기회 제공을 확대하기 위해 15세 이전의 지역의 인재발굴 프로그램을 활용하여 사회경제적 배려 대상 학생들의 명문대 진학 성과를 보여준 것으로 나타났다. 이러한 프로그램은 연방정부와 중앙정부 차원에서의 정책에 해당한다. 영국의 경우에는 학생 · 학교 간 편차가 지속적인 문제가 되어 왔고, 이를 개선하기 위하여 2000년대 이후 교육개혁이 본격화되었다. 2006년부터 중앙정부 는 자치단체에 지원하는 일반보조금 내의 교육 분야 보조금을 별도로 떼어내어 ‘DSG(Dedicated Schools Grant)’로 개혁하였다. 영국의 초중등 교육의 특징은 교육행정은 ‘지방교육청(LEA: Local Education Authority)’이 담당하지만, 독립된 교육자치단체가 아니라 지방 행정조직의 교육과 관련된 부 또는 국 이하의 하위조직이 수행하고 있다. 2017년 현재 전 세계 국가들은 교육성과 확대를 위하여 그간의 교육 거버넌 스에 대한 다각적인 변화를 시도하고 있는 중이다. 오랫동안 분권화된 교육 거버넌스를 운영해 온 주요 선진국들은 소득 양극화 이후 저소득층 교육권 보호를 위하여 중앙정부의 형평화 개입의 시도 등 필요한 조치를 시행하였다(예: 미국, 영국, 스웨덴 등). 반면, 독일처럼 지방 수준에서의 자발적인 상향식 접근방식(bottom-up)의 필요성이 대두되는 경우에는 지방의 교육 거버넌스 역량 강화가 필요하다고 보고 있다. 과연, 지금 이 시점 우리나라 교육 거버넌스에서는 어떠한 방향으로 개편이 이루어지는 것이 바람직한 것인가를 고민하지 않을 수 없다. 이와 관련하여 본고는 지방재정과 교육재정과의 관계 설정에 대한 논의가 국제기구에서 제안하는 ‘균형 잡힌 거버넌스 모델 구축’을 위한 시도에 해당한다고 보았다. GDP 대비 분야별 정부지출 규모에서 알 수 있듯이 OECD 국가들의 정부지출 규모는 높은 조세부담률과 함께 GDP의 절반 정도인 46.2% 수준인 반면, 우 리나라는 약 3분의 1 정도로 낮은 편이다. 분야별 지출 비중의 OECD 평균과 의 격차를 살펴보면, 경제개발은 오히려 평균지출 비중보다 높은 수준이고, 지방교부세 등이 포함된 일반 공공행정이 거의 유사한 수준에 해당하며, GDP 대비 교육비 지출 규모도 거의 유사한 수준으로 나타나고 있다. 선진국 대비 낮은 정부지출 규모를 감안해 볼 때, 교육비 지출 규모는 상대적으로 상당히 큰 것을 알 수 있다. 국제적으로 비교하면, 양적기준에서의 교육재정 규모는 정부지출 대비 교육예산 규모, 분야별 재정지출 규모, 꾸준한 재정투자 기조 등으로 볼 때 선진국 평균을 상회하거나 그에 준하는 상당한 수준임을 확인할 수 있다. 공교육비를 기준으로 한 우리나라의 교육재정 규모는 GDP 대비 5~6% 내외 수준이다. 다른 OECD 국가들은 3%에서 7% 정도에서 지출하고 있으며, 우리나라는 평균인 5% 수준 규모를 상회하는 수준이다. 개인 간 교육격차가 큰 것으로 알려진 영미권 국가들 미국, 영국, 캐나다 등의 교육비 지출규모가 높은 것으로 나타나고 있으며, 브라질, 멕시코 등도 평균보다 높은 지출 수준을 보이고 있다. 국가별 교육재정 규모 비교에 있어서 주목할 만한 나라는 ‘일본’이다. 높은 PISA 성적과 ‘회복력 있는 학생 비율’ 등 양적, 질적으로 우수한 교육성과를 보이고 있는 일본은 교육 관련 거의 모든 항목의 재정규모에서 OECD 평균 이하 규모를 지출하고 있다. 이와 관련하여 선행연구에서는 OECD 국가들의 경우, 양적 투자 확대를 통한 교육성과 제고가 한계에 이르고 있음을 지적한 바 있다.