우리나라 교육재정 구조의 특징과 중앙-지방 간 재정 이전 현황 및 실질적 교육분권 수준에 대한 분석 doc_id PCY_201807190519002561_3

흥미로운 것은 ‘정부 간 재정이전 규모’ 부분인데, 중앙정부 재정 부담이 ‘전액’ 기초자치단체로 이전되는 국가는 우리나라와 몇몇 국가 정도이다. 그리고 우리나라와 유사하게 중앙정부로부터 재정을 지원받아서 기초자치단체나 광역으로 이전하는 구조를 갖고 있는 나라들은 슬로바키아, 리투아니아, 멕시코 등에 해당한다. 예를 들어 뉴질랜드는 100%를 중앙정부가 부담하지만 이를 전적으로 중앙정부가 지출하는 구조여서 하위정부로 이전하지 않고 있으며, 캐나다는 주정부가 기초자치단체로 이전하고 있는 구조다. 이상과 같이 교육에 대한 재정부담 여부는 그 나라마다의 정치구조 및 정부 간 재정구조에 따라 다를 수 있지만 중요한 것은 재정부담자와 재정사용자의 차이를 나타내는 ‘재정이전 크기’ 부분이다. 다수의 선진국들은 교육 분야 재정이전 규모가 우리나라처럼 크지 않은 점을 한눈에 알 수 있다. 교육격차가 유난히 큰 미국 정도가 교육재정 이전규모가 50% 내외로 다소 큰 나라이다. 일본은 약 20% 내외의 광역자치단체 재정 부담이 기초자치단체로 이전된다. 대부분의 국가에서 교육 분야 지출은 지방정부 자체예산서상에서 일반재정 의 한 지출 분야로 구성되어 있다. 우리나라처럼 중앙정부에서 지방재정과 분리하여 별도의 계정으로 지출 부담을 구분하는 경우는 일반적인 사례는 아니다. 또한 법령상의 교육 거버넌스나 행정은 자치단체가 책임주체로 되어 있으나, 재정에 관한 한 교육 분야는 별도의 운영주체로 되어 있는 점이 특징이다. 우리나라와 중앙 · 지방 간 재정구조가 유사한 일본의 경우에도 초중등 관련 재원을 별도의 재원이 아닌 지방정부의 일반재원으로 지출하고 있다. 도도부현(광역자치단체)과 시정촌(기초자치단체)의 기준재정수요를 산정할 때 의무교육 항목을 측정하여 지방교부세 배분 시 초중등 교육을 포함시켜 배분하고 있다. 이는 교육 분야 지출이 자치단체의 일반재원 세출항목임을 의미한다. 앞서 살펴본 바와 같이 우리나라의 교육재정지출의 규모는 매우 안정적으로 유지되어 왔음을 알 수 있다. 무엇보다 막대한 재정이전을 통한 지방교육재정교부금은 시도교육청으로 이전되어 초중고 학교 교사의 인건비와 학교시설의 대부분을 지원하는 데 결정적인 역할을 하고 있다. 최근 새 정부 출범 이후 고교 무상교육 등을 근거로 지방교육재정교부금의 교부율을 확대할 것인가에 대한 논의가 이어지고 있는데 재정 관점에서 볼 때 이에 대한 논거가 불충분하다. 앞서 교육재정 현황에서 살펴본 바와 같이 현재 우리나라의 교육 분야 양적지출 규모는 선진국과 비교하여 결코 낮지 않고, 질적으로도 내국세의 5분의 1에 해당하는 20.27%가 이전되는 상황에서 그 이상의 재정규모를 확대하여 ‘고교 무상교육’을 시행하고자 하는 것은 현재의 재정 상황이나 국제적인 추이와도 맞지 않다. 그 밖에 2014년도 결산기준 자료에 따르면 지방자치단체들이 직접 학교회 계로 전출하는 ‘교육경비보조금’은 시지역과 도지역이 각각 5,116억원, 8,017억원에 해당하여 지방자치단체 전체로 볼 때 약 1조 3,313억원에 달하였다. 재원의 규모 자체만 보면 자치단체가 교육청을 통해서 지원하는 사업보다 크지만 전체적인 교육재정 세출 규모 대비 ‘교육경비보조금’ 비중은 2014년 기준 약 2% 정도에 불과하였다. 따라서 교육경비보조금의 경우, 재원규모의 증가세보다는 전체 회계상에서 사업규모나 내용이 드러나지 않는 구조, 즉 모니터할 장치가 부재하다는 점이 문제점으로 파악된다. 그 밖에도 교육경비보조금과 관련하여 문제점으로 지적되고 있는 것은 의무조항이 아닌 ‘재량적 이전수입(비법정 이전수입)’의 지역 간 편차에 대한 우려 등이 있다. 과세권한이 없는 지방교육청의 자체수입은 규모로는 미미한데, 자체수입 항 목 중 주목해야 하는 부분은 ‘지방교육채’이다. 지방교육채는 전체 분야별 지출 중 최근 5년간의 증가세가 가장 높게 나타나고 있으며, 2012년 339억원에서 2013년 9,583억원, 2014년 3.8조원, 2015년 6.1조원 규모로 증가하는 추세이다. 2012년 이후의 각 시도 교육청의 지방교육채 증가는 경기악화로 인한 세수 감소로 지방교육재정교부금의 감소와 누리과정 시행 이후 재정수요 증가로 인한 것이다. 교육지출 분야 인건비는 교육예산의 대부분을 차지하므로 재정 관점에서는 가장 주목해야 할 지출항목에 해당한다. 성질별 세출비중이 가장 큰 항목은 인건비(Compensation of all staff)로 2011년 이후 전체 세출의 60%대를 안정적으로 유지하고 있다. 그러나 노기호(2013)는 현재의 지방교육분권은 ‘지침’에 의한 분권으로 실제 법률에 근거한 권한이양이 아니라고 지적한 바 있으며, 이는 교육계와 지방재정 전문가들도 모두 공감하고 있는 내용에 해당한다. 따라서 실제 교육행정 및 재정의 의사결정 주체와 교육서비스 전달 과정 전체로 보면 교육분권화 수준이 높다고 보기 어렵다. 특히 지방재정과 마찬가지로 ‘교육형평화’ 이슈가 국가적으로 중요한 어젠다이므로, 중앙정부의 재분배에 의한 재원 의존도는 매우 클 수밖에 없는 구조이다. 이를 종합적으로 감안해 본다면 우리나라의 실체적인 교육분권 수준은 외형적으로 표방하는 것보다 낮다. 참고로 연방국가이므로 가능한 것이지만, 독일의 경우 교육 관련 모든 권한을 주정부로 일임하고 있다. 일본이 이례적으로 지방정부의 교육권한이 매우 큰 것으로 나타나고 있는데 앞서 거듭 언급한 바와 같이 교육재정이 지방자치단체 일반재정에 포함되어 있는 점이 우리와의 차이점이다. 결론적으로 우리나라의 교육분권 수준은 법적 기준(교육행정 분권)과 재원 흐름(교육재정 분권) 기준이 일관되지 않아서 일반적인 교육분권 수준을 평가하기 어렵다. 교육재원의 흐름을 기준으로 보면 중앙정부가 교육부에 일차적으로 이전하는 지방교육재정교부금이 초중등 교육의 핵심 기제로 작용하고 있는데, 이 규모는 교육부 전체 예산의 83%에 달한다. 2015년 기준 지방교육재정으로의 중앙정부 이전수입 규모는 40.1조원이며, 지방정부의 이전수입 규모는 약 11조원 규모로 지방정부의 재원부담 비중은 약 4분의 1 정도로 재정적인 교육분권 수준이 높다고 보기 어렵다. 한편, 「지방교육재정교부금법」 제1조에서는 “지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치 · 경영함에 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여 .....”라고 명시하고 있어 교육에 대해서는 지방자치단체가 거버넌스의 주체로 되어 있다. 우리나라의 경우, 지금까지는 별도의 지방교육재정교부금 계정이 정부지출 이나 경기흐름 변화 충격을 최소화하는 역할을 해왔다. 이는 우리나라 학생들의 PISA 성적이 우수한 이유 중 하나는 공교육 지출의 안전장치 역할이 컸다는 해석이 가능하다. 교육의 계층 간 사다리 기능이 확대되기 위해서는 저소득층의 교육서비스 기능 강화가 무엇보다 절실하다. 단순히 양적 기회제공뿐만 아니라 낙후지역에서의 우수한 학생들을 대상으로 한 대학교육서비스 기능까지 공교육의 역할이 확대될 필요가 있다. 선행연구에서는 공교육 지출이 PISA 성적에 미치는 영향력은 하위권 학생들에서 더욱 큰 것으로 나타났다. 현재 우리나라 초중고 학생들의 공교육은 대부분 지방교육재정교부금으로 이루어지고 있으며 이는 특히 형평화 목적으로 운영되는 보조금에 해당한다. 그리하여 본고에서는 교육재정보조금의 저소득층 지원 확대를 위한 구체적인 노력과 지속가능한 대안 마련이 절실함을 마지막으로 강조하고자 한다. 선진국들의 사례에서 교육투자 규모 자체가 교육성과에 영향을 미치고 있으 며 이러한 지속가능한 교육투자 환경조성은 높은 재정분권하에서 이루어질 가능성이 높다는 연구결과가 있다. 이상의 결과는 설령 지방정부가 일반재정에서 전적으로 교육책임을 진다고 하더라도 일각에서 우려하는 바와 같이 교육비 지출 감소로 나타나기 어렵다는 것을 의미한다. 물론 이는 지방정부가 세입과 세출에 대한 책임성이 높은 경우일 때에 해당한다. 장기적으로는 생산기반 분포 균등화와 이를 통한 인구분포 완화가 이루어져 지역 간 세원이 고르게 분포되면 교육에 대한 지출비중이 증가하여 교육성과에 긍정적인 영향을 미치게 된다고 볼 수 있다. 장기적으로는 교육재정의 일방적인 중앙정부 재정부담 규모를 축소하고, 광역 및 기초자치단체의 재정부담을 증가시키며 동시에 권한도 부여하는 방식으로 가는 것이 교육성과 향상 면에서도 긍정적일 수 있다.