우리나라 공공공사 낙찰제도의 변천 과정과 종합심사낙찰제도의 도입 배경 및 성과 분석에 관한 고찰 doc_id PCY_201807190532373281_1

건설산업은 우리나라 경제에서 차지하는 비중이 매우 크며, 특히 연간 약 100조원대 규모의 건설공사 중 공공부문이 약 35조~40조원 규모를 담당하고 있을 정도로, 공공부문의 비중이 매우 큰 산업 중 하나이다. 또한 건설공사를 통해 완성된 시설물은 일반 국민들의 삶의 질과 후생에 직접적인 영향을 줄 뿐 아니라 건설비용 이외에도 시설물 관리비용(management cost)이 추가적으로 발생하기 때문에 최초 건설 단계에서 높은 품질을 확보하는 것이 매우 중요하다. 이러한 이유로 정부 입장에서는 가능한 낮은 비용으로 높은 품질의 시설물을 확보하려는 노력이 반드시 필요하다. 하지만 이와 동시에 일자리 창출 등 건설산업이 우리나라 경제에서 차지하는 비중, 도급(subcontracting)을 통한 생산방식의 특성상 건설업계의 수익성을 무시할 수 없는 상황이다. 또한 정부가 지나친 가격경쟁을 유도할 경우 입찰참여자(이하 입찰자)들이 이른바 덤핑입찰을 통해 계약을 수주한 후 수익성을 맞추기 위해 부실공사를 하거나 하청업체 등에 부담을 전가하는 등의 행태가 발생할 수 있다. 따라서 정부공사의 조달계약 제도를 설계하는 문제는 매우 중요하면서도 어려운 일이라 할 수 있다. 우리나라 공공시설공사의 입찰계약제도는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한법률」(이하 국가계약법)에 기초하여 운영되고 있다. 특히 「국가계약법」 제10조에서는 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에서 낙찰자는 충분한 계약이행 능력이 있다고 인정되는 자로서 최저가격으로 입찰한 자로 결정하도록 규정하고 있으며, 이는 우리나라 입찰계약제도 운영의 근간이 되어왔다. 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하는 것이 원칙이지만 계약이행 능력을 전제로 하고 있음을 명확히 밝히고 있다. 따라서 계약이행 능력을 어떠한 방식으로 평가하는지에 따라 낙찰제도의 성격이 갈린다고 볼 수 있다. 지금까지 우리나라 공사계약에 적용되었던 낙찰제도 중 가격요소에 대한 가중치가 가장 높다고 할 수 있는 제도는 최저가낙찰제도이며, 계약이행 능력 등 비(非)가격요소의 상대적 중요도가 높게 설계된 제도는 종합심사낙찰제도라고 할 수 있다. 최저가낙찰제도는 공사나 물품납품 입찰과정에서 가장 낮은 가격을 제시한 입찰자를 낙찰자로 선정하는 제도로서, 우리나라 공공조달시장에 처음으로 도입된 낙찰제도이다. 최초 도입 시에는 입찰가격만으로 낙찰자를 선정하는 가장 전통적인 방식의 일차원 경매제도(single-dimensional auction)의 형태였으나, 이후 “저가심의”를 통해 지나치게 낮은 가격을 투찰 하는 경우 낙찰자에서 제외되도록 변형되어 시행되었다. 저가심의제도는 1983년 최초 도입 이후 폐지, 재도입, 개정이 이루어지면서 가장 최근인 2006년 5월부터 2016년 1월까지는 2단계 심사방법이 시행되었다. 구체적으로 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 저가심의를 받게 되며, 2단계 심사방법 중 1단계에서는 “객관적 심사”를, 2단계에서는 “주관적 심사”가 시행된다. 1단계에서는 기준금액 대비 80% 미만인 공사종목(이하 공종) 이 전체 공종의 20% 이상인 경우 저가심의에서 탈락하며, 하나의 공종이라도 공종기준금액의 50% 미만이 있는 경우 역시 자동 탈락처리된다. 또한 공종기준금액의 60% 미만인 경우 부적격 공종 수를 1.5개로 가중하여 계산하는 규정을 두고 있다. 1962년 최저가낙찰제도가 시행된 이후 1995년 적격심사제도가 도입되기 전까지는 가격요소의 중요도가 매우 높았다. 하지만 최저가낙찰제도하에서의 덤핑입찰 및 그로 인한 공사의 품질저하에 대한 지적은 끊임없이 제기되어 왔다. 특히 1994년 10월에 일어난 성수대교 붕괴사고 이후 부실시공 문제에 대한 활발한 논의가 진행되었으며 최저가낙찰제도에 대한 비판이 더욱 강해졌다. 이러한 논의 끝에 1995년 7월 추정가격 100억원 이상 공사에 계약이행능력과 가격을 모두 고려하여 낙찰자를 선정하는 적격심사제도가 전격적으로 도입되었다. 적격심사제도는 예정가격 이하 입찰자 중 최저가격으로 입찰한 순으로 계약이행능력과 입찰가격을 평가하여 종합점수가 미리 결정된 낙찰가능 최소점수 이상인 경우 해당 입찰자를 최종 낙찰자(successful bidder)로 선정하는 제도이다. 적격심사제도는 낙찰자 선정에 있어 비가격요소가 명시적으로 고려된 최초의 제도라고 할 수 있다. 1995년 최초 시행 이후 소규모 공사에까지 확대 적용되어 1999년 9월부터 2000년 12월까지는 적격심사제도가 모든 공사에 적용되기도 하였다. 적격심사제도는 예정가격 이하 입찰자 중 최저가격으로 입찰한 순으로 계약이행능력과 입찰가격을 종합평가하여 종합점수가 낙찰가능 최소점수 이상인 경우 최종 낙찰자로 선정하는 제도이다. 최저가 입찰자의 종합평점이 낙찰가능 최소점수에 미달하는 경우, 다음 최저가 입찰자 순으로 심사하여 낙찰가능 최소점수 이상이 되면 낙찰자로 선정하게 된다. 가격요소뿐 아니라 기술능력 등 비가격요소를 고려하여 낙찰자를 선정하는 제도로서, 1995년 처음 도입된 이후 1990년대 말 전면시행 되기도 했으나 현재는 추정가격 300억원 미만 공사에만 적용되고 있다. 가격요소와 비가격요소의 평가비중은 공사 규모별로 상이한데, 공사 규모가 클수록 비가격요소의 비중이 증가한다. 계약이행능력 평가 비중은 추정가격 3억원 미만 공사의 경우 10%에 불과하나, 공사 규모가 커질수록 증가하여 추정가격 100억원 이상 300억원 미만 공사의 경우 비가격요소의 비중이 70%, 가격요소의 비중이 30%로 설정되어 있다. 이러한 고민 끝에 정부에서는 2016년부터 “가격요소”와 “비(非)가격요소”를 함께 고려하는 종합심사낙찰제도를 도입하여 시행하고 있다. 종합심사낙찰제도는 기존의 최저가낙찰제도와 달리 가격과 기술을 동시에 고려하여 낙찰자를 선정함으로써 공사품질을 제고하고 시설물의 생애주기 비용(life-cycle cost)을 감소시키기 위해 도입되었다. 하지만 시행 초기부터 제도의 도입 취지와는 달리 비가격요소에 대한 평가가 변별력 있게 이루어지지 않고 있다는 지적과 함께, “평균 가격”에 가까울수록 높은 점수를 받는 가격 평가방식에도 불만이 제기되고 있다. 본고에서는 종합심사낙찰제도 도입효과를 분석하고, 특히 제도 도입 이후 입찰참여업체의 전문성 및 역량 등 비가격요소 평가의 변별력이 개선되었는지를 간접적인 지표를 통해 확인한다. 또한 이를 바탕으로 시사점 및 정책대안을 제시하고자 한다. 종합심사낙찰제도 도입 효과에 대해 서술하기에 앞서 우리나라 공사계약 조달계약 제도에 대해 설명하고 해외 주요국의 제도를 소개한다. 종합심사낙찰제도의 경우 시행된 지 2년이 채 안된 제도이기 때문에 제도의 종합적인 성과평가를 수행하기에 충분한 자료가 축적되었다고 할 수는 없을 것이다. 특히, 제도 도입에 따른 시설물 품질 향상 여부는 관리비용이 얼마나 발생했는지 등을 통해 파악할 수 있기 때문에 이에 대한 평가에는 더 많은 시간이 필요할 것으로 보인다. 하지만 종합심사낙찰제도가 최저가낙찰제도를 완전히 대체하여 시행되는 제도이니만큼 제도 시행 초기 단계인 현 시점에 제도의 문제점에 대해 파악해보는 것은 의미가 있을 것이다. 우선 가격요소뿐 아니라 시공업체의 기술력 등 비가격요소를 평가에 적극 반영하여 낙찰자를 선정한다는 정책의 방향성은 바람직하다고 판단된다. 초기 건설비용뿐 아니라 유지관리에 소요되는 비용이 큰 공사의 특성상 지나친 가격경쟁으로 인한 품질저하는 시설물의 최종 수요자인 일반 국민들의 후생을 감소시키게 된다. 이러한 이유로 해외 주요 국가에서도 가격요소와 비가격요소를 종합적으로 고려하는 낙찰제도의 비중을 높이는 추세이다. 가격요소와 비가격요소를 함께 고려해 종합점수를 산정하여 최종 낙찰자를 결정하는 종합심사낙찰제도는 미국의 교환을 통한 최고가치 선정방식, 영국의 MEAT 제도, 일본의 종합평가낙찰방식 등 해외 제도와 유사한 측면이 있다.