한국, 미국, 영국, 일본 등 주요국의 공공조달 낙찰제도 변화 추세와 가격 및 비가격 요소를 종합적으로 고려하는 낙찰 방식의 특징 및 도입 목적 doc_id PCY_201807190532373281_2

2016년부터 추정가격 300억원 이상 공사에 대해서 최저가낙찰제도 대신에 도입된 종합심사낙찰제도의 도입목적은 적정 가격 지불을 통한 건설산업 생태계 개선, 기술 경쟁을 통한 공사품질의 제고 및 생애주기 비용 감소로 요약할 수 있다. 종합심사낙찰제도하에서는 입찰자의 입찰가격, 공사수행능력, 사회적 책임을 종합적으로 평가하여 합산점수가 가장 높은 자가 낙찰자로 결정된다. 비가격요소의 평가 항목 및 배점은 공사수행능력 평가에서는 시공경험이 풍부한 업체를 우대하고, 준공 후 그 결과를 평가하여 다음 입찰시 반영하며, 숙련된 기술자의 고용 · 배치 여부(배치기술자) 및 해당 공사에 대한 전문성 여부(매출액 비중)도 고려된다. 또한 건설고용 기여도 및 임금체불 정도(고용), 안전사고 발생 비율(건설안전), 하도급법 등 공정거래법령 준수도(공정거래), 지역업체 참여도(상생협력)를 평가하여 가점을 부여하고 있다. 또한 정부는 중소업체가 불이익을 받지 않도록 제도를 설계하여 시공실적이 부족한 업체가 공동수급체 구성을 통해 대형업체와 경쟁할 수 있는 기반을 마련하였는데 중소기업과 공동계약 시 2점, 지역 업체가 참여한 경우에는 0.4점을 받을 수 있어 중소기업의 입찰 참여 기회를 확대하고자 하였다. 미국의 조달규정은 연방조달규칙시스템(Federal Acquisition Regulation Sy stem)의 제1장 연방조달규칙(Federal Acquistion Regulation; FAR)에 규정되어 있다. 1980년대 이래 부패방지, 경쟁 촉진 등을 이유로 최저가낙찰제도를 운용해 왔던 미국은 1994년 연방조달간소화법(FASA: Fedral Acquisi tion Streamliing Act)의 제정을 계기로 “최고가치(best value)”를 지향하는 쪽으로 방향을 전환하였다. 현재 미국 공사계약에 적용되는 낙찰제도는 크게 “교환(tr adeoff)을 통한 최고가치 선정방식”과 “기술적으로 수용 가능한 최저가격(lo west price technically acceptable; LPTA) 방식”이 있으며, 두 제도 모두 기술요건 등 비가격요소를 명시적으로 고려하는 제도이다. 교환을 통한 최고가치 제도는 발주자가 제안요청서에 평가항목과 평가항목별 가중치 그리고 비가격 평가항목과 가격항목과의 교환 비율 등을 미리 공지한 후, 정해진 교환 비율하에서 기술과 가격을 가장 최적으로 제안한 자를 선정하는 방식이다. 즉, 최저가격을 투찰하였더라도, 다른 입찰자와 기술 격차가 매우 큰 경우 발주자 입장에서 최고의 가치를 주지 않으므로 낙찰자로 선정되지 않을 수 있는 것이다. 마찬가지로 기술 평가에서 최고점을 받더라도, 투찰가격이 매우 높아 가격 격차가 큰 경우 탈락할 수 있다. 기술적으로 수용 가능한 최저가격 제도는 사전에 공지된 기술요건을 만족하면서 최저가격 투찰자를 낙찰자로 선정하는 방식이다. 기술요건 등의 평가에 있어 객관적인 기준을 규정하지 않고 발주자 내부의 견적전문가 등이 평가하여 판단하여 공사별로 보다 유연한 기준을 적용할 수 있는 여지를 두고 있다. 비가격요소에 대한 평가는 순위나 점수를 매기지 않고 미리 정해진 기술요건을 만족하는지 여부만을 판단하며, 요건을 만족한 입찰 참여자 중에서는 최저가격을 투찰한 기업이 낙찰된다는 측면에서는 우리나라의 최저가낙찰제도와 저가심의가 결합된 형태로도 볼 수 있다. 영국의 공공조달 관련 규정은 공공계약규칙(The Public Contracts Regulations)에서 제시하고 있으며, 영국 역시 공공조달공사에 가격요소와 비가격요소를 종합적으로 고려하여 낙찰자를 선정하는 방식이 주로 시행되고 있다. 영국의 1990년대까지의 공공조달정책은 공개경쟁입찰과 최저가낙찰제도가 핵심이었으나, 1999년 발표된 “Achieving Excellence” 지침에 따라 발주자의 요구조건에 부합하는 최적의 품질조합을 찾는 방향으로 변화하였다. 영국의 낙찰기준은 “발주기관의 관점에서 가장 경제적으로 유리한 입찰(the most eco nomically advantageous tender; MEAT)”과 “최저가격(the lowest price) 제도” 2가지 방식이 규정되어 있으나 최저가격 제도의 비중은 점차 줄어들고 있는 추세이다. 김성일 외(2016)에 의하면 약 95%의 공공계약에 MEAT 방식이 활용되고 있는데 MEAT제도하에서 가장 경제적으로 유리한 입찰을 판단하는 기준에는 가격, 품질, 기술적 장점, 미와 기능의 특징, 환경대책, 유지관리비, 비용의 효율성, 사후관리, 기술적 지원, 공시기간의 적정성 등이 포함된다. 일본은 건설공사에서의 낙찰자 선정에 있어 최저가격 자동낙찰방식과 종합평가방식을 적용하고 있으며 최근 종합평가방식이 점점 더 많이 활용되고 있는 추세이다. 최저가격 자동낙찰방식은 예정가격 제한범위 내 최저가격 입찰자를 낙찰자로 선정하는 방식이며, 종합평가낙찰방식은 예정가격 제한범위 내 입찰자 중 가격과 기술, 성능 등을 종합적으로 평가하여 발주자에게 유리한 입찰자를 낙찰자로 선정하는 방식이다. 종합평가방식은 최저가격 자동낙찰방식의 지나친 가격경쟁과 덤핑계약 등의 문제에 대응하기 위해 도입되었으며, 2005년 「공공공사 품질확보 촉진에 관한 법률」을 제정하여 모든 공사의 낙찰자 선정방식을 종합평가방식으로 전환하는 내용을 담고 있다. 이와 같은 종합평가낙찰방식은 국토교통성 발주공사뿐만 아니라 지방공공단체에서도 시행이 확산되었으나, 지방지자체 발주 소규모 공사를 중심으로 최저제한가격제도 등 가격중심 낙찰제도가 운영되기도 한다. 다음으로는 2016년부터 시행된 종합심사낙찰제도 도입이 기업의 입찰 행태 및 낙찰 결과에 어떠한 영향을 주었는지를 실증자료를 통해 분석한다. 앞서 기술한 바와 같이 시설공사 중 추정가격 300억원 이상 공사의 경우 최저가낙찰제도가 적용되다가 종합심사낙찰제도로 대체되었는데 이러한 제도 변화를 이용하여 최저가낙찰제도와 종합심사낙찰제도를 비교분석하였다. 분석 자료는 조달정보개방포털(http://data.g2b.go.kr)의 공사계약 내역, 공사계약 투찰업체 내역, 공사계약 구성업체 내역 등을 활용하였다. 종합심사낙찰제도 도입 전후인 2015년 1월에서 2017년 3월 사이에 공고된 공사계약 중 추정가격 300억원 이상 공사를 분석 대상으로 하였다. 이들 공사 중 2015년 1월에서 2016년 1월 사이에 공고된 공사계약은 최저가낙찰제도의 적용을 받았으며, 2016년 2월부터는 종합심사낙찰제도의 적용을 받았다. 가격요소의 경우 입찰금액이 낮을수록 높은 점수를 부여하되 덤핑입찰을 방 지하기 위하여 입찰자 평균가격 미만부터 점진적으로 점수를 체감하는 방식을 채택하고 있다. 입찰자 평균가격(균형가격) 산정 시에는 이상치(outlier)를 제거하고 나머지 가격의 산술평균을 취한다. 또한 이와는 별도로 단가 및 하도급 계획을 심사하여 감점하는 방식으로 가격산출의 적정성 여부도 심사하고 있다. 균형가격 산정 시 제외되는 이상치에 대한 규정은 입찰참여기업의 수에 따라 미세하게 다른데, 입찰자가 20명 이상인 경우 입찰금액 상위 40%와 하위 20%를 제외한다. 또한 입찰자가 10명 이상 20명 미만인 경우 상위 40%와 하위 10%를, 10명 미만인 경우 상위 50%와 최하위 입찰금액 1개를 제외한다.