한국 가족 지원 정책의 분절성과 한계를 진단하고, 이를 해결하기 위한 통합적 법제 정비 및 보편적 서비스 전달 체계 구축의 필요성 doc_id PCY_201807200442393641_1

오늘날 한국 사회에서는 빈곤 가족을 위한 소득보장과 의료보장 및 주거 지원 그리고 전체 가족을 위한 양육 지원과 부양 지원 등 거시적 차원의 가족 정책이 활성화되기 시작했으나 구체적인 가족 서비스 간의 틈을 메울 수 있는 다양한 조치들은 상호 통합되지 못한 채 분절되어 있고, 가족들(Families)의 다양한 욕구를 충족하기에는 아직 결함이 많은 상황이다. 이러한 정책적 한계는 근원적으로 한국 사회에서 가족을 지원하기 위한 포괄적 지원 체계가 부재하는 데에서 기인하는 것이라고 진단해 볼 수 있다. 한국 사회에는 가족을 지원하기 위한 기본법으로 「건강가정기본법」이 있다. 「건강가정기본법」은 건강한 가정생활 영위와 가족의 유지, 발전을 위한 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치 단체 등의 책임을 명백히 하고, 가정 문제의 적절한 해결 방안을 강구하며 지원 정책을 강화함으로써 건강 가정을 구현하는데 기여하기 위해 제정된 법(2004. 2. 9. 법률 제7166호)이다. 물론 ‘전형적인 핵가족’ 이외의 가족을 직접적으로 지원하기 위해 「건강가정기본법」 외에 「한부모가족지원법」이나 「다문화가족지원법」이 있으나 이 법들은 특정 형태의 가족만을 정책적 대상으로 한정하고 있을 뿐이다. 그리고 자녀 양육을 지원하기 위한 「영유아보육법」은 가족생활 주기의 초기에 지원을 집중하고 있으므로 가족생활 주기를 관통하는 포괄적이고 보편주의적인 지원의 근거가 되지는 못하는 실정이다. 이와 같은 법 규정의 한계는 가족에게 실질적으로 서비스를 전달해 주는 기능을 담당하는 실천적 전달체계들도 파편화 또는 중복화 및 특정 가족 중심의 선별주의적 기능에 편중되는 문제를 야기하고 있다. 그로 인해 가족 문제를 미연에 예방하고 문제 발생 시에 즉각적으로 대응할 수 있는 효과는 전혀 나타나지 못하고 있다. 우선 가족 지원 서비스를 강화하기 위해서는 전반적인 가족 관련 법제들의 통합적 정비와 법적 지원의 강화가 요구된다. 현재 가족 관련 서비스들은 한편으로는 사회복지사업법에 그 지원 규정이 포함되어 사회보장과 사회 서비스의 차원에서 저소득 취약 가족을 대상으로 시행되고 있다. 사회복지사업법 제2조에 포함된 「국민 기초생활 보장법」, 「한부모가족지원법」, 「영유아 보육법」, 「입양특례법」, 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」, 「긴급복지지원법」, 「다문화가족지원법」에 의거한 서비스들이 이에 해당된다. 그런데 여기에는 「건강가정기본법」은 제외되어 있다. 그렇다 보니 예를 들어 「영유아보 육법」은 전체 아동의 돌봄을 지원하는 보편주의적 지원책임에도 불구하고 사회복지의 큰 틀 안에서 운영되고 있으나 일반 가족들까지 아우르는 「건강가정기본법」만 별도로 분류되고 있어 통합적인 가족 서비스를 기획하고 제공하는 데는 한계가 있다. 그러므로 가족 서비스 관련 법제들은 사회복지 또는 사회 정책의 틀 안에서 하나의 컨트롤타워를 통해 통합적으로 기획되고 운영될 수 있도록 정비되어야 하고, 이를 통해 더욱 보편 주의적인 가족 서비스가 강화될 수 있도록 해야 할 것이다. 다른 한편으로 보건복지부에서는 저소득 가정에 소득보장과 의료보장을 중심축으로 하는 사회보장을 제공하며, 「영유아보육법」에 의거하여 보육료 지원 사업과 양육수당 그리고 산모·신생아건강관리사 지원 사업, 취약 가족을 위한 가사·간병 방문 지원 사업, 아동·노인·장애인 등 계층별 특성을 고려한 지역사회서비스, 노인 돌봄 종합 서비스와 노인 돌봄 기본 서비스 등을 시행하고 있다. 이 사업들은 주로 사회복지시설을 통해 운영된다. 부모의 일·가정 양립을 지원하는 가족 친화적 조직문화 개선 등의 서비스는 고용 노동부에서 시행하고 있다. 이 서비스들은 건강 가정지원센터와 여성새로일하기센터 그리고 일·가정양립지원센터 및 직장맘센터 등 다양한 유관 기관을 통해 제공된다. 그런데 이러한 부처별 정책사업들은 가족 특성과 서비스 영역을 고려하여 재분류해 보면 주로 자녀와 노부모에 대한 돌봄 지원, 부모의 일·가정 양립 지원, 위기 가족과 취약 가족에 대한 지원 그리고 교육과 상담 서비스로 구분된다. 이상과 같이 여성가족부와 보건복지부 및 고용노동부를 주축으로 하여 시행되고 있는 가족 지원 서비스의 세부 지원 내용과 전달 체계 구조를 좀 더 세밀히 살펴보면 다음과 같다. 아동을 위한 가족 돌봄과 부모의 일·가정 양립 지원을 위해 2007년에 「남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률」이 전면 개정되었고, 남녀 모두의 일·가정 양립을 위해 배우자 출산휴가제(2008년), 육아기 근로시간단축제(2008년), 유연근무제(2010년), 남성의 육아휴직 활성화를 위한 ‘아빠의 달’ 인센티브(2014년) 등이 도입되었다. 고용노동부에서는 일·가정 양립을 지원하기 위해 출산전후휴가와 육아휴직 및 배우자 출산 휴가 등 각종 휴가·휴직제도를 시행하고 있는데, 휴가와 휴직은 어머니 중심으로 이용되고 있으며 이용률도 높지 않은 실정이다. 여성가족부에서는 워킹맘·워킹대디 지원 사업을 추진하고 있는데, 이 사업은 맞벌이 가정이 당면하고 있는 일·가정 양립의 어려움을 해소하기 위해 고충 상담, 임신·출산, 자녀 양육 관련 생활 정보 제공, 아빠 육아 참여 프로그램 등을 지원하는 사업으로 주로 건강가정지원센터와 일·가정양립지원센터를 통해 수행되고 있다. 그러나 건강가정지원 센터와 일·가정양립지원센터 및 여성새로일하기 센터 등 대부분의 맞벌이 대상 서비스 제공 기관이 평일 주간 중심으로 운영되고 있어 맞벌이 가구의 서비스 이용에 어려움이 있다. 정부는 무상보육과 누리과정 실시 및 양육수당 제공 등 자녀 양육 지원 확대를 통해 양육 부담을 경감하기 위해 노력했지만, 실제로 부모가 체감하는 양육 부담은 줄어들지 않는 것이 현실이다. 예를 들어 주요 육아 품목의 평균 가격과 가격 변동률 변화를 살펴보면 이러한 상황이 여실히 드러난다. 최근 예방접종 및 기저귀를 제외한 나머지 품목에서 모두 물가가 상승하여 서울 기준 영유아 자녀 월평균 육아지출액은 118만 원으로 가계 평균 월 소비지출의 61.8%를 차지 한다. 한편, 아이 돌봄 지원 사업은 「아이돌봄지원 법」 제1조에 따라 부모의 맞벌이 등의 사유로 양육 공백이 발생한 가정의 만 12세 이하 아동을 대상으로 시간제와 종일제(만 36개월 이하 영아)로 아이돌보미가 찾아가는 돌봄 서비스를 제공 하여 아이의 복지를 증진하고, 보호자의 일·가정 양립을 통한 가족 구성원의 삶의 질을 향상하며, 양육 친화적 사회 환경을 조성하고자 하는 서비스이다. 가족의 돌봄 부담을 해소하는 것은 가족 정책의 가장 중요한 과제이다. 현재 아동 돌봄을 지원하기 위한 정책과제로는 우선 정부-가족-지역사회의 거버넌스 구조 속에서 제공되는 보육 서비스 여건 조성 과제가 있는데, 여기에는 보육 서비스의 공공성 강화, 맞춤형 보육·돌봄 서비스 개편, 보육·돌봄 서비스 질 관리가 포함된다. 보육 서비스의 공공성을 강화하기 위해 국공립어린이집(공동주택어린이집 국공립 전환 시 인센티브 부여, 민간 설립 어린이집, 기부채납, 민간 사회 공헌사업 등) 및 직장어린이집 확충(2020년까지 매년 75개 확충), 공공형 어린이집 활성화(2017 년까지 총 2300개 확충) 등의 과제가 추진되고 있다. 맞춤형 보육·돌봄 서비스를 위해 아이와 부모의 보육 수요에 따라 어린이집을 이용할 수 있도록 수요 맞춤형 보육 서비스가 제공되고, 가정양육을 지원하기 위해 영유아 보육료 지원 사업이 시행되고 있다. 이에 따라 만 0∼5세 영유아에게는 보육료와 양육수당이 제공되는데, 다문화 가구의 아동에게는 「다문화가족지원법」 제2조 1호와 국적법 제2조부터 제4조까지의 규정에 따라 보육료가 지원되고, 만 0∼5세 장애아동에게는 장애아 보육료가 지원된다. 보건의료기술의 발전과 기대수명 증가로 65세 이상 고령인구가 급속히 증가하면서 독거노인 및 노인 부부에 대한 돌봄 부담 역시 커지고 있다. 가족의 노인 돌봄을 지원하기 위한 서비스로는 보건복지부에서 추진하고 있는 노인 종합 돌봄 서비스와 노인 돌봄 기본 서비스가 대표적이다. 노인 돌봄 종합 서비스는 혼자 힘으로 일상생활을 영위하기 어려운 중위 소득 160% 이하 가구의 독거노인 또는 노인 부부에게 가사·활동 지원 또는 주간 보호 서비스를 제공하여 안정된 노후 생활을 보장하고 가족의 사회경제적 활동을 지원하는 것이다. 노인 돌봄 기본 서비스는 만 65세 이상으로 요양 서비스가 불필요한 독거노인에게 생활관리사가 정기적으로 안전을 확인하고 생활 교육 및 복지서비스를 제공하는 것이다. 이 밖에도 노인 돌봄을 위해 노인그룹홈 운영 등의 지역사회 중심 노인 돌봄 서비스가 추진되고 있다. 위기 가족과 취약 가족에 대한 지원 서비스는 한부모 가족, 조손 가족, 다문화 가족 및 위기 가족 등 가족 기능이 약화된 가족이 가진 복합적인 문제를 해결하기 위해 지속적인 사례 관리를 통해 가족 기능을 회복하고 정서·경제적 자립 역량을 강화하기 위한 서비스이다. 지원 대상 기준은 중위소득 72% 이하의 저소득 한부모 가족, 조손 가족 및 다문화·북한 이탈 가족 등 가정폭력, 이혼, 자살 사망, 사고, 경제·사회적 위기 사건을 직면한 위기 가족이며 건강가정지원센터와 가정 폭력상담소 등을 통해 서비스가 제공된다. 한부모 가족에 대한 서비스로는 우선 자녀 양육비 지원 서비스가 있다. 이는 저소득 한부모 가족에게 아동 양육비, 아동 교육 지원비, 생활보조금 등을 지원해 아동의 건강한 성장과 가정의 생활 안정을 도모하려는 것이다. 지원 대상은 사별, 이혼 등에 의한 한부모 가족으로 가구주인 모 또는 부가 만 18세 미만(취학 시 만 22세 미만)의 자녀를 양육하는 경우와 부모로부터 부양을 받지 못하는 만 18세 미만(취학 시 만 22세 미 만) 손자녀를 (외)조부 또는 (외)조모가 양육하는 조손 가족으로, 가구 소득인정액 기준 중위소득 52% 이하인 경우로 제한된다. 서비스 시행 기관은 읍·면·동 주민센터이다. 가족을 대상으로 하는 교육과 상담은 주로 돌봄 문제와 가족 갈등 및 위기 해결에 초점을 두고 있다. 우선 부모 교육은 주로 양육기 부모와 취약 가족을 대상으로 하여 가족 주기별 특성을 고려하여 진행되는 서비스(가족 갈등 예방 및 해소 방법, 부모의 역할, 자녀 이해와 양육 방법 등 부모 교육 지원)로 건강가정지원센터와 육아종합지원센터 및 전국학부모지원센터에서 수행된다. 부모 교육 서비스의 세부 내용을 보면 예비 부모부터 학령기 아동을 위한 생애 주기별 부모 교육, 가족 해체와 가족 관계 단절의 우려가 있 는 취약 가족을 대상으로 하는 교육 및 상담 서비스인 가족행복드림서비스, 군부대와 중소기업 등 부모 교육에 대한 접근성이 낮은 교육 희망 기관을 찾아가는 서비스가 시행되고 있다. 이 가운데 가족행복드림서비스는 아래의 그림과 같이 여성가족부와 보건복지부 그리고 고용노동부 간의 거버넌스 구조로 서비스가 제공되는 것이 특징이다. 그러나 거버넌스의 효과는 아직 실질적으로 가시화되지 못하고 있으며, 여전히 저소득 가족에 대해서는 보건복지부 산하 서비스 기관들이, 그 외의 가족에 대해서는 여성가족부 산하 서비스 기관들이 서비스를 각기 제공하는 분절성이 드러나고 있다.