캐나다 ODA 책무법의 제정 과정과 시민사회 및 NGO의 역할, 그리고 인도주의적 빈곤 퇴치를 지향하는 캐나다 공적개발원조 정책의 특징 doc_id PCY_201807260429041571_10

특히 캐나다의 ODA 책무법은 수혜국에 대한 대외원조를 단지 정책적 차원에서만이 아니라 수혜국의 욕구와 캐나다의 가치 그리고 시민사회의 요구를 반영하였고, 구속력 있는 법규범을 통해 그 목적을 이루고자 노력하였다는 측면에서 매우 큰 의미가 있다. 캐나다는 국제사회에서 중견국가로서 공적개발원조사업에 참여하며, 무엇보다 인도적 차원에서 공적개발원조사업에 접근하고 있다. 실제 이러한 캐나다의 공적개발원조의 개념은 1995년 ‘세계 속의 캐나다’라는 정책서에서 뿐만 아니라 구속력 있는 법률로써 2007년 승인되고, 2008년 시행된 캐나다 ODA 책무법을 통해서도 명시적으로 드러난다. 캐나다는 인류의 최종 목표인 인간보호, 인권존중 및 빈곤퇴치에 중점을 두고 대외원조정책에 접근해 왔다. 캐나다의 공적개발원조정책은 수혜국 주민의 필요와 자국인 캐나다 시민사회의 의견을 중시하여 발전하여 왔다. 캐나다는 개별국가로는 처음으로 인간안보를 주요 외교정책으로 설정하고, 이를 위해 국제협력, 다자간 협력, 시민사회와의 협력을 수행하고 있다. 캐나다 자유당의 존 맥케이 의원은 2006년 5월 의회법안 Bill C-293을 공식적으로 발의하였다. 법안이 발의되기 전부터 의회의 위원회와 NGO들은 캐나다 ODA의 목적과 목표에 대한 명확한 규정을 요구해 왔다. ‘더 나은 원조 법(Better Aid Bill)’이라고도 불리는 Bill C-293은 캐나다 공적개발원조의 흐름에 있어서 중요한 변화의 시발점이 된다. 위 법안은 개도국의 빈곤감축을 CIDA의 최대 중점사항으로 보고 있으며, 캐나다 정부가 대외원조에 대한 책무성을 확립하는 메커니즘을 수립할 것과 국제인권규범과 일관된 원조정책이 수행될 것을 요구하고 있다. 이후 위 법안이 최종적으로 통과되기까지는 3년이 넘는 시간이 걸리게 된다. 당시 존 맥케이 의원은 캐나다 정부에서 진행하고 있는 많은 프로그램 및 프로젝트들이 빈곤 감소에 영향을 미치지 않는 것이라면, 이는 공적개발원조 예산으로 사용되지 않아야 한다는 주장을 하였다. 경제협력개발기구 개발원조위원회(OECD/DAC)에서 2007년 10월 발행된 캐나다 공적개발원조 관행에 대한 분석보고서에 따르면, 캐나다 정부가 정치조건과 리더십의 이동으로 인해 공적개발원조의 방향성을 잃고 있다고 지적하고 있다. 개발원조위원회는 캐나다 의회가 명확하게 캐나다의 공적개발원조의 방향과 비전을 제시하고, 이 방향과 비전이 CIDA를 통해 분명한 목적과 구체적인 목표를 내세울 수 있어야 한다고 조언하였다. 다시 말해, 개발원조위원회가 캐나다 의회에 전 세계적 차원에서의 빈곤퇴치를 위한 명확한 목표와 의무기준의 제정을 요청한 것이다. 선진 원조공여국의 모임이라고 할 수 있는 개발원조위원회에서의 조언은 존 맥케이 의원이 발의한 위 법안(Bill C-293)의 통과를 더욱 촉구하는 계기가 되었다. 결국 2008년 4월 16일, 위 법안의 수정안이 만장일치로 상원에서 통과되고, 최종적으로 2008년 5월 29일, 캐나다 대법원의 승인으로 캐나다 ODA 책무법이 법률로 탄생하게 되었다. 캐나다는 스웨덴, 노르웨이, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등과 함께 대표적인 중견국가(middle power)로 여겨진다. 캐나다는 1961년 대외원조사무국을 1968년 캐나다 국제개발청(CIDA)으로 변경한 후 외무부 장관의 지위·감독 하에 캐나다의 공적개발원조의 기본 정책을 수립하였고, CIDA의 업무 및 운영을 관장하는 업무는 캐나다 연방정부의 대외관계 및 국제개발 차관이 담당하였다. 캐나다의 원조체제는 원조전담기관인 국제개발청을 통해 총괄적으로 이루어지다 2013년 캐나다 국제개발청(CIDA)이 캐나다 외교통상부(DFAIT)와 합쳐지면서 이후 캐나다의 대외원조 정책은 외교 무역 및 개발부(the Department of Foreign Affairs, Trade and Development, DFATD)에서 관장하게 되었다. 캐나다 원조의 특징은 CIDA와 DFATD가 주도하는 정부원조와 국제개발센터, 국제해양개발센터, 비정부조직 등의 참여로 이루어지는 협조 프로그램(Partnership Program: PR)을 강화하고 있다는 점이다. 캐나다 ODA 책무법은 캐나다 시민사회와 NGO들의 끊임없는 관심과 노력의 영향을 받았다. 대표적으로 캐나다의 대표적 NGO단체인 Make Poverty History는 수많은 이메일과 서명을 동원하였고, 상원에게 탄원서를 전달함으로써 정부의 입장변경에 결정적인 역할을 하였다고 볼 수 있다. 캐나다의 ODA 책무법은 위 Make Poverty History 외에도 캐나다 해외원조단체협의회(CCIC), Evangelical Fellowship of Canada, World Vision, Results Canada와 같은 100여 곳이 넘는 다양한 NGO들의 협력으로 제정·승인될 수 있었던 것이다. 에릭 런즈가드(Lundsgaarde)에 따르면, 대외원조 개발정책은 크게 2 가지 주목할 만한 특징을 가지고 있는데, 그 중 하나가 대외원조와 관련된 정책은 그 중요성이 잘 부각되지 않는다는 점이다. 대외원조정책은 그 특성상 일반 대중이나 유권자들의 관심이 높은 분야가 아니기 때문에 정책 변화에 영향을 미치는 행위나 변수가 상당히 제한된다. 따라서 원조정책 관련 제도의 변화나 정책 추진에 있어서는 정부의 의지와 국회 및 시민단체의 끊임없는 관심과 노력이 반드시 필요하다고 지적한다. 캐나다 의회 내의 입법과정에서 볼 수 있듯이 ODA 책무법의 제정은 런즈가드의 주장처럼 다른 행정부서나 개발협력 NGO들을 제외한 다른 이익집단으로부터 직접적인 영향을 받지 않고, 중견국가의 틈새외교전략을 추진하는 외교부와 선도적 의원들과 개발NGO 커뮤니티 중심으로 이루어졌다. 법안통과에 지연이 있을 때마다 시민사회가 적극적으로 참여함으로써 법안통과가 가능했다. 캐나다 ODA 책무법의 제정은 수혜자가 외국의 빈곤층이고 정책적으로 주목을 받지 못하고 있는 원조정책이라고 하더라도 NGO와 같은 이해당사자 이익집단이 정책과정에 적극적으로 참여할 수 있는 기회가 보장되고, 위 이익집단의 결집된 행동을 통해 원조정책의 변화와 개혁이 가능하다는 점을 시사하고 있다. 캐나다 ODA 책무법은 총 6개의 조문으로 구성되어 있다. 그 구성을 살펴보면 제1조는 법률명을, 제2조는 해당 법률의 목적을 규정하고 있다. 제3조는 정의규정을 두고 있으며, 제4조는 적용기준과 방법 등을 규정하고 있다. 제5조 공적개발원조 관련 보고의무를 두고 있으며, 제6조는 이 법의 시행일을 규정하고 있다. 캐나다의 공적개발원조정책의 변곡점으로는 9.11 테러를 들 수 있다. 2001년 9.11. 테러를 계기로 개발도상국 등의 빈곤국이 테러의 온상으로 부각되면서 원조가 국제 전략의 맥락에서 논의되기 시작하였다. 캐나다 또한 9.11 사건 이후 테러리즘에 맞서는 차원으로 국제협력과 원조를 강화하고, 테러리즘의 근본적 원인이 되는 빈곤퇴치를 실현하겠다는 의지가 의회 차원에서 논의되곤 하였다. 하지만 대외원조는 국가 안전의 전략적 목적이 아닌 인도주의적 목적에 의하여 사용되어야 한다는 의견과 함께, 그에 따른 캐나다의 공적개발원조 정책에 대한 반성의 목소리 또한 높아졌다. 안전보장 문제는 국가 정책적 목표로 매우 중요하지만, 빈곤감소에 직접적 영향력을 끼치지 못한다는데 있어서 캐나다 개발원조 정책의 주요 목적으로는 고려하지 말아야 한다는 주장이 제기되었다. 이는 곧 빈곤감소와 대테러리즘 정책은 별개의 문제라는 것이다.