탈산업사회로의 전환에 따른 노동시장정책의 패러다임 변화와 활성화 정책 및 노동시장 분절화에 관한 논의 doc_id PCY_201808160451490391_1

많은 연구들이 지난 수십 년간 주요 선진국 노동시장 및 복지국가 정책 변화와 그 일부분으로서 실업정책 변화를 분석해왔다(Schmid, 1998; Peck, 2001; Wilthagen & Tros, 2004; Dingeldey, 2007; Vis, 2007; de Beer & Schils, 2009; Clasen & Clegg(eds.), 2011; Kananen, 2012; Turrini et al., 2015 등). 이 같은 연구들은 탈산업사회 노동시장정책을 좀 더 광범위한 복지국가 사회정책의 재편과 연계하여 ‘제3의 길’, ‘워크페어 전환’, ‘사회투자접근’, ‘적극적 복지국가’, ‘유연안정성’ 등과 같은 개념으로 설명하였다. 특히 유연안정성은 네덜란드와 덴마크의 성공모델을 바탕으로 ‘유럽사회모델(European social model)’의 핵심으로 받아들여졌다(정희정, 2007). 노동시장정책의 패러다임 전환이었다. 전통적 복지국가에서 노동시장정책의 핵심은 실업급여를 중심으로 한 실업자 소득보장이었다. 직업소개, 직업훈련, 직접일자리 창출과 같은 적극적 노동시장정책(ALMP : Active Labor Marker Policy)도 실업 프로그램의 한 영역이었지만, 스웨덴의 경우를 제외하면 핵심 정책은 아니었다(Clasen & Clegg, 2011). 산업사회 복지국가의 노동시장은 완전고용을 전제하였다. 실업은 직업에서 직업 사이로 이행하는 과정에서 나타나는 예외적인 상황이거나, 일부 노동능력이 떨어지는 이들이 겪는 문제였다. 따라서 실업자를 노동시장에 통합시키는 것보다는 소득을 지원하여, 빈곤을 방지하고 숙련 수준에 맞는 일자리를 찾을 수 있는 여지를 주는 것이 핵심 과제였다. 현금급여를 통한 실업자 소득보장은 현재에 이르러 ‘소극적(passive)’인 것으로 취급되지만, 전통적으로는 생산성 기능을 가졌다. 장기고용을 촉진하고 표준적 고용관계를 안정시키며, 노동시장의 일자리 매칭을 개선하고, 조정시장경제(coordinated market economy)하에서 피용자의 숙련투자를 유도했을 뿐 아니라, 케인스주의 정책의 한 축으로서 자동안정화장치(automatic stabilizer) 기능을 수행했다(Clasen, 1999; Atkinson & Mickewright, 1991; Acemglu & Shimer, 2000; Esteves-Abe et al., 2001). 탈산업사회로의 전환은 이를 크게 변화시켰다. 경제적 세계화로 인한 기업 간 경쟁 심화, 자본 이동성 증가로 인한 케인스주의적 노동-자본 합의구조 약화, 숙련편향적 기술변화에 따른 제조업 고용능력 약화, 서비스업으로의 고용구조 중심이동 등의 현상은 ‘완전고용’과 ‘표준적 고용관계’로 대표되던 자본주의 황금기 노동시장 구조를 근본적으로 뒤바꿨다(Iverson & Wren, 1998; Mishra, 2002; Streeck, 2015; 신광영, 2013). 이 전환의 핵심은 실업과 관련된 사회정책의 목표가 빈곤방지에서 노동시장 재통합으로 전환되고, 과거에는 노동시장정책 대상이 아니었던 이들에 대해서까지 활성화를 추진하게 된 것이다. 요컨대 노동시장정책의 핵심이 ‘빈곤’에서 ‘고용’으로 이동했다. 그 중심에 있는 것이 활성화(activation) 정책이다. 활성화 정책은 오랫동안 노르딕모델의 특징적인 요소였지만, 1990년대 이후 거의 모든 유럽 국가에서 ‘활성화 전환(activation turn)’이 나타났다(Bonoli, 2013). 활성화 전환에는 복지급여 수급자의 재취업을 강조한 영국식 근로연계복지(workfare)나, 실업자의 인적자본을 강조하는 북유럽 식의 적극적 접근이 모두 포함된다. 그렇다고 두 유형의 정책수단이 완전히 동일한 것은 아니다. 실업급여를 통한 소비평탄화(consumption)에서 적극적 노동시장정책을 통한 고용확대로의 전환은 사회정책의 방빈기능을 약화시켰다는 비판을 받기도 한다. Cantillon(2011)은 적극적 복지국가나 사회투자적 접근의 수혜자는 ‘가장 빈곤한 계층’보다 덜 빈곤한 계층인 경우가 많고, 따라서 최하층 빈곤문제에 대한 복지국가의 대응력이 약화되었다고 지적한다. 이는 노동시장정책보다 좀 더 넓은 사회정책 전반에 대한 문제제기이지만, 활성화를 비롯한 노동시장정책의 수단과 목표의 전환과도 밀접하게 연계되어 있다. 그러나 노동시장정책과 그 목표의 관계를 ‘소득보장–빈곤’, ‘활성화–고용’의 이분법으로 보는 것이 적절한지는 의문이다. 첫째, ‘유연안정성’에 관한 논의들이 공통적으로 제시하는 것처럼 소득보장을 위한 정책과 고용확대를 위한 정책은 상호보완적 성격이다(Wilthagen & Tros, 2004; Madsen, 2004). 사회투자적 접근을 옹호하는 이들도 강조하는 부분이다(Vandenbroucke & Vleminckx, 2011; Hemerijck, 2014). 기존 실증연구에서 간과되었지만 이론적으로 상당한 중요성이 있는 요인도 있다. 노동시장 내․외부자 분절의 정도가 그것이다. 노동시장 내․외부자 분절 논의는 초기에는 실업자나 비공식 부문 종사자와 같이 ‘고용 밖에 있는 사람’(out-of-employment)을 2차 노동시장 종사자로 보는 관점에서 출발했다. 그러나 80년대 이후 비정규 고용(atypical employment) 증가로 최근에는 고용되어 있지만 종전의 표준적 고용에 비해 ‘불완전하게 고용된(underemployment)’ 이들로 초점이 이동하였다(Davidsson & Naczyk, 2009). 많은 연구가 비정규 고용을 중심으로 분절 노동시장의 영향력을 다루었다. 예컨대 네덜란드나 독일의 ‘고용기적’을 다룬 연구들은 비정규 고용이 고용증가의 배경이 되었지만 그 결과 저임금 노동 문제가 발생하였음을 설명하였다(Visser & Hemerijck, 1997; Eichhorst & Marx, 2011). 노동시장 분절의 정도는 이와 달리 기존의 노동시장 성과 연구에서 많이 다 루어지지 않았다. 그러나 전술한 대로 이론적 관점에서 비정규 고용(atypical employment)으로 대표되는 주변부 일자리는, 한편으로 고용과 해고(hire and fire) 규제가 낮은 일자리를 창출함으로써 고용을 양적으로 증가시키고, 다른 한편으로 상당수 임금노동자의 경제적 안정성을 낮출 수 있다. 1980~90년대 이후 선진국에서 나타난 ‘악덕에서 악덕으로의 전환(turning vice into vice)’－고용부진을 개선하기 위해 불안정 고용을 용인하는 것－은 노동시장 성과에 상당한 영향을 주었을 것이다(Palier, 2012). 선행연구에서 다루어진 변수들 중 본 연구의 원인조건으로 포함되지 않은 것에는 상품시장규제(PMR), 조세부담, 조세를 통한 소득이전 등이 있다. 이들 변수를 분석범위에서 배제한 것은 다음과 같은 몇 가지 이유 때문이다.