사회적 농업의 개념 정의와 유럽 및 주요 국가들의 정책적 발전 과정과 지원 체계 doc_id PCY_201808170235538361_3

외국에서도 사회적 농업(Social Farming) 관련 정책은 최근에야 논의되기 시작했다. 식량농업기구(FAO)의 ‘먹거리 보장 및 영양에 관한 글로벌 포럼(Global Forum on Food Security and Nutrition)’에서는 2014년에 사회적 농업을 주제로 토론을 진행한 바 있다. 그 전에는 유럽연합(EU)에서 사회적 농업 지원 정책을 모색하려는 취지로 2008년에 연구를 수행한 바 있다. 그때 ‘사회적 농업’의 개념을 정의하려고 시도했다. 그 연구 보고서는 사회적 농업을 “급여를 받는 노동을 수행할 능력이 떨어지는 사람들(가령, 지적 신체적 장애인, 재소자, 약물중독자, 소수자, 이주민 등)의 노동통합을 지향하거나, 불리한 여건에 있는 사람들의 재활·교육· 돌봄을 촉진하거나, 아동이나 노인 등 특정 집단에게 농촌 지역에서 지원 서비스를 제공하려는 목적을 지닌 농업 실천”(Iacovo, 2009: 11)이라고 정의하였다. 1990년대 중반까지는 소수의 민간 농장이 종교 및 자선의 목적으로 지역사회에서 불리한 여건에 있는 사람들을 대상으로 농업 자원을 활용하여 돌봄 서비스를 제공하였다. 사회적 농업은 1990년대 후반부터 본격적으로 확산되었다. 당시 사회적 농업을 실천하던 민간 농장들은 사회적 농업의 필요성을 사회에 널리 알리고, 자신들이 제공하는 돌봄 서비스의 공신력을 높이려고, 중앙 정부에 지원을 요청하였다. 중앙 정부 관계자, 농업인, 사회적 농업 관련 이해관계자 등이 모여 사회적 농업의 필요성과 발전 전략을 논의하는 국가 수준의 회의를 개최하였고, 농업부와 보건복지부 등 중앙정부 부처가 사회적 농업에 큰 관심을 갖게 되었다. 농업부는 집약적 농업 생산에 따른 환경오염과 동물 복지 문제에 대한 국민 인식을 전환하고, 농가의 새로운 소득원을 창출하는 방안으로서 사회적 농업에 관심을 보였다. 보건복지부는 취약 계층을 사회에서 격리하여 폐쇄적인 기관에서 돌보던 것을 사회 통합 관점에서 새롭게 접근하려고 관심을 보였다. 그리하여 2000년대 초반부터 사회적 농업에 대한 국가 지원이 증가하고 사회적 농업을 실천하는 농장들 사이에 연결망(network)이 형성되었다. 1970년대까지 이탈리아 정부는 장애인, 정신질환자 등에게 적절한 돌봄 서비스를 제공하지 못하였다. 1978년에는 정신병원을 폐쇄하였고, 취약계층에 대한 재활 치료, 돌봄 서비스 등의 책임을 주 정부(regional governments)로 이양하였다. 그 과정에서 농촌 지역의 취약계층이 방치되자, 일부 뜻 있는 개인이나 지역사회 조직이 농업 활동에 그들을 고용하고 농업 자원을 활용하여 돌봄 서비스를 제공하였다. 1990년대 들어 이탈리아 정부는 전통적인 복지국가 개념을 탈피하고, 정부와 민간이 협력하는 방식으로 공공 서비스 제공의 기본 방향을 전환하였다. 1978년 이후부터 이미 많은 지역사회 조직이 주 정부, 꼬뮤네 등의 지역 공공 기관과 협력하여 지역사회 안에서 공공 서비스를 제공하였다. 대다수가 협동조합 형태였다. 정부는 기존의 민관 협력 관계를 체계적으로 재편하고 공공 서비스를 제공하는 지역사회 조직의 지위와 활동을 법적으로 보장하려고 1991년에 ‘사회적 협동조합 법’을 제정하였다. 이때부터 많은 지역사회 조직이 사회적 협동조합으로 등록하고, 지역 공공 기관과 공식적으로 계약을 체결하여 공공 서비스를 제공하고 그 대가를 지급받았다. 이탈리아는 특히 제3섹터가 복지 부문에서 중요한 역할을 하는 국가로 알려져 있다. 그 제3섹터는 대개 사회적 협동조합이라는 조직 형식으로 구성된다. 농촌 지역에도 다양한 형태의 사회적 협동조합이 있다. 그 가운데 상당수가 사회적 농업을 실천한다. 이탈리아에서 사회적 협동조합은, 말하자면 복지 전달체계의 중요한 축으로서 기능한다. 그러나 강조해야 할 부분은 이탈리아 농촌에서 사회적 농업을 실천하는 사회적 협동조합이 공공 보건복지 서비스 전달을 위탁받은 수동적인 행위자인 게 아니라, 자생적인 다중이해당사자 협동조합이라는 점이다. 한국에서도 2012년에 협동조합기본법이 제정될 때 사회적 협동조합 제도를 도입했다. 협동조합 또는 사회적 협동조합이라는 형식의 조직이 공공 부문의 복지 서비스 전달에 어떤 기여를 할 수 있는가에 대한 논의가 그 무렵에 촉발되었고 여전히 진행 중이다. 유럽경제사회위원회(EESC: The Eureopean Economic and Social Committee)는 2012년에 유럽 연합의 여러 기관, 회원국 중앙정부 및 자치 지방정부 등에게 법규 틀을 정비하고 광범위한 수단을 실행하여 사회적 농업을 촉진할 것을 요청하였다(EESC, 2012: 1). 그 같은 요청에 따라 프랑스, 이탈리아, 네덜란드, 노르웨이 등의 중앙정부 및 지방정부가 사회적 농업 법제를 마련하였다. 나라마다 법제화의 정도가 다르기는 하지만, 상당히 많은 변화를 보이고 있다. 유럽연합의 공동농업정책과 사회혁신정책 부문에서 사회적 농업을 중요한 정책 의제로 인정하고 지원한 것이 상당한 영향을 끼친 듯하다. 유럽에서 사회적 농업이 확산되고 있다고는 하지만 유럽연합의 전체 농장 가운데 1% 정도만이 사회적 농업을 실천한다(Scuderi 외, 2014: 80). 이처럼 소수이기는 하지만 유럽연합은 정책과 법제를 통해 사회적 농업을 꾸준히 지지해 왔다. 2007년부터 2013년 사이에 진행된 유럽연합의 농촌발전정책 프로그램에서 사회적 농업은 제3축(Axis Ⅲ)에 포함된 ‘농촌 경제 다각화 및 삶의 질 향상’ 영역에서 소략하게 언급된 바 있다. 사회적 농업의 발전 정도를 기준으로 유럽 국가들의 상황을 분류한 논의들이 있다. 가령, ‘유럽 다기능농업 프로젝트(Multifunctional Agriculture in Europe)’의 웹페이지는 유럽 여러 나라의 사회적 농업 발전 국면을 ‘개척 단계’, ‘초기 발전 단계’, ‘성숙 단계’, ‘공인 단계’로 구분한다. 개척 단계는 사회적 농업 개념을 따르는 여러 실천 프로젝트가 개발되고 있는 상태를 뜻한다. 슬로베니아, 체코, 불가리아가 이 단계에 속하는 것으로 평가된다. 초기 발전 단계는 다수의 다양한 사회적 농업 프로젝트가 성장하고 있으며, 특정한 서비스 수혜자 네트워크가 형성되고 공고해지고 있지만 정치적 후원 및 재정적 지원이 아직 보장되지는 않은 상태를 말한다. 프랑스, 포르투갈, 핀란드, 독일이 이 단계에 있는 것으로 평가된다. 성숙 단계는 보건 복지 부문에서 사회적 농업이 치료 및 고용의 원천이 될 수 있음을 인식하고 있으며, 농업인들이 사회적 농업으로부터 소득을 얻으며, 농업인들이 사회적 농업 분야에 접근할 수 있는 상태를 뜻한다. 즉, 법제가 잘 개발되어 있고 그 토대 위에서 보조금을 활용할 수 있는 상태다. 유럽에서 사회적 농업 지원 정책이 잘 실행되는 나라로 이탈리아, 네덜란드, 벨기에를 꼽을 수 있다. 이탈리아는 사회적 협동조합 관련 법 제도 안에서 사회적 농업을 실천하는 사회적 협동조합의 활동을 지원한다. 최근에는 사회적 농업 지원과 관련한 법률도 따로 제정하였다. 네덜란드는 돌봄 농장을 여러 가지 돌봄 기관의 유형 중 하나로 간주한다. 국가에서 지정한 돌봄 서비스 대상자에게 서비스를 제공하고 대가를 지급하는 체계가 구축되어 있다. 벨기에의 플란더스 지방은 정부의 농촌개발 예산으로 사회적 농업을 실천하는 농장에 보조금을 직접 지급한다. 일본에서 사회적 농업에 대한 정책 지원은 고용 정책의 틀 안에서 광범위하게 이루어진다. 또한 중앙 정부의 관련 부처에서 사회적 농업을 실천하는 농가에 시설 정비, 임금 지원, 인력 및 기술 지원, 직업 교육, 연수 등과 관련한 보조금을 지급한다.