한국 사회에서 신자유주의에 대한 대응 논리로 부각된 공공성의 개념적 정의, 구성 요소 및 핵심 가치에 관한 고찰 doc_id PCY_201808220342560411_2

우리나라에서 ‘공공성(公共性)’에 대한 논의는 최근 매우 활발히 전개되고 있다. 앞에서와 같이 국회 전자도서관의 문헌을 기준으로 논의 동향을 분석하면, 최초 문헌으로 남겨진 것은 1964년 ‘교육평론’이라는 정기간행물에 이중의 기고 ‘사학의 자주성과 공공성’이다. 이후 2017년 8월까지 ‘공공성’이란 검색어로 찾을 수 있는 문헌은 2,783개나 된다. 이들 문헌들이 나타나는 시기를 살펴보면 1990년대까지는 연간 1~2건에 불과했지만, 1990년대 말 외환위기 이후 우리나라 경제가 급속히 신자유주의 방식으로 전환하면서 ‘공공성(公共性)’ 관련 문헌이 급증하는 현상을 보이고 있다. 그럼에도 불구하고 신자유주의 관련 문헌보다 많지는 않았던 것이 지난 정부 시기부터는 더 많아지기 시작했다. 이는 20여년 가까지 지속되었던 신자유주의적 정책 때문에 생긴 폐해가 많아져 이를 치유할 해법으로 공공성 강화를 위한 공공정책의 필요성이 크게 높아진 것으로 해석할 수 있다. ‘공공성(公共性)’과 관련된 단어, 즉 연관어를 분석할 수 있다. 그 결과는 신자유주의, 공공정책은 물론 교육, 민영화, 방송, 보육 등을 찾을 수 있다. 앞서 언급한 것처럼 우리나라에서 공공성 담론은 신자유주의가 확산되면서 이에 대한 대응 논리로 부각되었다. 특히 1990년대 후반 우리나라가 국가적 금융위기를 겪고 이의 원인과 대응방안을 찾는 과정에서 급격히 논의가 확대되기 시작했다. 게다가 당시 위기를 관리하던 국제통화기금(International Monetary Fund/IMF) 역시 조심스럽게 금융개방과 금융 및 사회 안전망 등의 정부기능 강화를 권고하기도 하였다. 그렇다면 공공성 담론은 철학적으로 신자유주의와 어떻게 구분될까? 먼저 공공성 담론은 관계주의 또는 관계의 존재론(ontology of relation)에 기반하고 있다. 이는 ‘사회는 없고 오직 개인만 존재한다’는 신자유주의의 분리의 존재론과 대비되는 것으로 ‘개인간의 관계’의 존재를 가장 중요하게 본다는 점에서 차별화된다. 한편 대상을 효용가치에 따라 구분하고 일방적인 인식하는 도구적 인식론과는 달리 인식의 상호성을 인정하고 인식에는 감정이 포함되어 있음을 전제하는 공감적 인식론(empathetic epistemology)을 가지고 있다. 세월호 참사 이후 대한민국사회 위기의 근본 원인을 우리사회의 매우 낮은 공공성(公共性)으로 진단한 연구에서, 구혜란(2015)은 공공성(公共性)이란 공익성, 공정성, 공민성 또는 시민성 그리고 공개성 4개 요소의 총합으로 보았다. 그는 우선 분석적 차원에서 먼저 경제적으로 공공재 생산을 위한 자원공유와 배분방식의 문제를 그리고 정치적 차원에서 공동의 이익을 규정하는 문제를 구분하였다. 즉, 자원배분방식은 누가(who), 어떤 자원을(what), 어떤 방식으로(how) 배분하며, 그 효과는 어떠한가에 주목한 반면 공동의 이익 규정은 이를 결정하는 정치적 과정에 주목해야함을 주장했다. 구체적으로는 누가 결정하는가 하는 ‘주체로서의 공공성(公共性)’, 정의와 평등가치의 실현이 가능한가 하는 ‘내용으로의 공공성(公共性)’ 그리고 정당한 절차를 통한 공감을 이루었는가 하는 ‘절차로서의 공공성(公共性)’이 공공성(公共性)의 구성요소라는 것이다. 한편 구혜란(2015)은 공공성을 유형화하기 위해서는 우선 경제적 차원으로 공공재 생산을 위한 자원공유와 배분방식의 문제에 주목하고 이후 정치적 차원으로 공동의 이익를 규정하는 방식을 다루어야 한다고 보았다. 다시 말해 경제적으로 관점에서는 자원배분이 누가(주체 - who) 어떤 지원을 어떤 방식으로 배분하고 그 효과성(effectiveness)은 어떠한가가 중요하다는 것이다. 즉, 주체(국가와 시민사회)로서의 공공성과 내용(정의와 평등)으로서의 공공성이 핵심이 된다고 보고 있다. 한편 정치적 관점에서 공동의 이익을 규정하는 방식은 자원배분 방식을 결정하는 과정이 중요시된다. 즉, 정당성의 원천으로서의 공동체가 동의하는 과정, 즉 절차적 공공성이 핵심이라고 보고 있다. 이와 같은 논리를 기반으로 공공성은 경제적 차원에서 공익성과 공정성을, 정치적 차원에서 공민성과 공개성으로 유형화가 가능하다고 보았다. 공공성(公共性)의 특성 구분이 공공성(公共性)의 이해에 도움이 되겠지만 향후 공공성의 평가는 물론 공공성 강화를 위한 방안을 도출하기 위해서는 보다 구체적으로 공공성을 체계화하는 작업, 즉 개념 정의가 필요하다. 이미 이와 같은 작업은 임의영(2003)과 소영진(2008)이 시도한 바 있다. 먼저 임의영은 공공성을 행정이 추구해야하는 이념으로 보고, 이를 실현하기 위해서는 ‘민주주의’와 ‘사회정의’가 두 축이라고 생각했다. 다시 말해 절차적으로 의사결정과정의 민주성과 함께 결과(내용)의 정의로운 정도에 따라 공공성의 수준이 결정된다고 본 것이다. 소영진 역시 공공성은 두 개의 축으로 결정된다고 보았다. 첫 번째 축은 형식적인 특징을 가진 것으로 공공성 구현의 주체 또는 방법, 절차를 규정하는 정부․공동체 관련성, 외부의존성, 개방성 및 보편적 접근성, 민주주의 등이었다. 다른 축은 실질적인 특성을 지니는데, 내용을 규정하는 평등과 정의, 공익성과 공리 혹은 후생, 신뢰와 권위 등으로 구성된다. 이 둘의 개념정의에서 공통적인 사항으로 공공성의 개념은 내용적으로 ‘정의 및 평등’을 실현하는 것이며, 다만 형식 또는 절차는 ‘민주주의’를 따라야 한다는 것이다. 공공성이 높고 낮음 또는 공공성이 강하고 약함을 결정하는 요인으로 정부개입의 정도와 공익의 크기로 보는 공공성 측정 사례를 확인하였다. 이들 사례에서 정부개입은 절차적으로 문제가 없고 내용적으로는 정의롭고 공정할 것이라는 것이 전제된 것으로 보아야 할 것이며, 창출된 공익은 정당한 절차를 통해 공정하게 배분될 것임을 전제로 한다. 결국 앞서 공공성 전문가들에 의해 공공성의 핵심요소가 ‘절차적 정당성’과 ‘성과의 공정성’ 그리고 ‘행위주체’ 등이 중요하다는 언급이 확인된 것으로 볼 수 있다. 그러므로 이제 문제는 ‘어떤 민주주의인가?’와 ‘어떤 정의와 평등인가?’ 그리고 ‘어떤 주체인가?’로 바뀌면서 더욱 구체적이 될 수 있다. 이는 절차적 정당성을 확보하는 가장 바람직한 방법을 ‘민주주의’라는 가정 아래, 법과 제도 그리고 시민 참여가 있어야 하며, 공공성의 성과는 ‘정의와 평등’, 즉 결과의 공정성 혹은 조건의 평등성(균등한 기회보장)에 가까워야 한다는 것을 말하고 있다. 한편 행위주체는 사익(私益)을 추구하는 개인 또는 단체보다는 민주적 절차에 의해 감시를 받는 국가 또는 공공기관이 선호된다. 결국 공공성(公共性)은 민주주의의 성숙정도와 분배의 형평성 수준 그리고 국가의 관여에 의해 결정된다는 것이다. 그렇다면 공공성의 개념에 기반한 공공성 관리의 목표는 무엇일까? 그것은 바로 앞서 공공성의 이해 과정과 공공성 측정 사례에서 언급되었던 3대 축, 즉 ‘절차적 정당성’, ‘결과의 공정성’과 ‘공공(국가)주관’ 또는 ‘공공책임’으로 볼 수 있다. 이와 같은 3대 핵심 축은 각각의 목표를 가질 수 있다. 먼저 절차적 정당성은 민주주의적 절차를 전제로 하며, 다수의 찬성과 반대자의 양해 또는 용인을 얻어낼 수 있는 상태가 최상의 목표인 것이다. 소수라도 극렬한 반대가 존재하고 있는 상태에서의 결정은 차선(次善)이지 최선(最善)은 아니라는 것이다. 한편 민주주의의 핵심이 참여(參與)이기 때문에 모든 이해관계자의 참여를 유도하는 노력도 필요하다. 결과의 공정성은 절대적 평등이나 인위적 분배를 의미하는 것이 아닌 기회의 공정한 제공, 상대적으로 취약한 대상에 대한 배려 등을 의미한다. 결과의 공정성을 다루는데 있어서 이기적 해석은 경계해야 한다.