철도 공공성 강화의 성과와 한계, 그리고 이를 실현하기 위한 정책적 과제와 구조적 개선의 필요성 doc_id PCY_201808220342560411_4

이상에서 살펴본 바와 같이 철도공공성은 다른 분야에서와 같이 철도부문에서 나타난 신자유주의의 한계 또는 폐해를 극복하고자 하는 노력을 통해 충분히 강화될 수 있다. 철도개혁이 신자유주의의 관점에서 추진되었다는 노조 및 시민사회의 주장은 일정부분 사실이다. 하지만 당시에도 철도부문의 공공성을 지키려는 최소한의 노력은 있었고, 모두 개혁의 틀 안에서 보완된 것도 사실이다. 신자유주의적 관점에서 출발해 공공성 훼손을 막을 수 있는 보완작업을 통해 시작된 철도개혁은 13년의 시간이 지난 지금 성과와 한계를 보이고 있다. 가장 중요한 성과로는 철도의 수혜자가 엄청나게 증가한 것이며, 도로, 항공에서는 볼 수 없는 공익적 서비스가 철도에서는 제도적으로 보장되었고 유지되고 있다. 또한 안전에 대한 국가책임이 강조되면서 사고에 따른 사망 등은 크게 감소하였다. 한편 고속철도의 개통은 수도권과 지방의 시간적․감각적 거리를 단축시켜 지역균형발전에 기여하고 있으며, 도시철도의 확충은 저소득층인 고령자의 이동을 지원하고 있다. 반대로 가장 큰 한계로는 2013년 수서고속철사업자 면허 발급 과정 그리고 2016년 성과연봉제 도입을 이유로 이루어진 장시간의 파업에서 확인된 노조와 사측, 시민사회와 정부의 ‘극심한 불신’을 꼽을 수 있다. 철도공공성은 철도정책에 의해서만 결정되는 것이 아니다. 앞서 언급한 것처럼 철도공공성은 공공서비스와 관련된 것이므로 공공기관 대상 정책의 변화에 의해 크게 좌우된다. 특히 현재 공공기관 경영평가가 수익성에 기반하고 있으므로 이런 상황 아래에서 철도공기업에게 공공성 강화를 요구하는 것이란 매우 어렵다. 한편 도시철도의 경우 대부분 지방공사 형태로 운영되고 있다. 이에 따라 이들은 도시철도 시설유지와 운영을 함께 하고 있는데, 시설유지비용을 운영수입으로 시행하면서 막대한 적자를 누적시키고 있다. 한편 경쟁자인 버스회사는 도로시설의 유지보수와는 무관하게 차량만을 관리한다. 다시 말해 불공정 경쟁이 발생하고 있어 도시철도의 공공성은 강화․유지되기 어려운 구조이다. 최근 정치권을 중심으로 ‘경로무임승차 손실금 지원’ 얘기가 나오고 있지만 이는 근본 원인을 치유하는 것이 아니다. 보다 구조적인 변화가 필요한 실정이다. 먼저 철도의 민영화는 이미 구조개혁 당시, 즉 2003년 「철도산업발전기본법」 제정에 따라 실행될 수 없는 구조로, ‘법률’에 공공서비스의 안정적 유지를 위해 공익서비스를 보상하고, 비수익 노선의 폐선을 엄격히 관리하는 법적 체계가 마련되어 있으므로 신자유주의의 폐해 중 하나인 ‘일방적인 서비스의 중단에 따른 배체’는 없는 것으로 보인다. 다만 공기업을 관리하는 제도, 즉 「공공기관 운영에 관한 법률」에 근거한 철도공기업 관리에 있어, 철도공사를 준시장형 공기업으로 분류하고 상업적 성과를 경영평가에 중요한 기준으로 보고 있는 점은 철도공사로 하여금 ‘지나친 적자노선을 정리하고자 하도록 하는’ 문제의 여지가 있을 수 있다. 한편 철도시설공단은 준정부기관으로 지정되어 있음에도 불구하고 제도적으로 경영실적 평가의 대상이며, 이때 ‘공공성’ 보다는 ‘공익성과 효율성’의 기준이 적용되고 있다는 점 때문에 철도이용에 대한 사용료를 높게 책정하고 있는 등은 아쉬운 부분이다. 이러한 공공기관에 대한 평가기준은 사실상 신자유주의적 시각이 반영되어 만들어진 것이기 때문에 공공성 강화를 추구하는 정책기조가 확정되었다면 조속히 수정해야 할 부분이다. 국정운영 5개년 계획으로 확정된 철도부문 정책은 궁극적으로 반드시 필요한 것이고, 일견 시의 적절한 것으로 보인다. 일반철도의 서비스 개선은 현재 진행형이고, 노후 시설 및 차량의 개량은 꾸준히 진행되고 있으며, 보다 안전한 관리 역시 계획을 기반으로 추진되고 있다. 반면 철도, 아니 국가기간교통망의 공공성 강화라는 정책목표는 아직까지 모호한 부분이 있다. 국가기간교통망을 도로와 철도로 볼 수 있고, 도로부문 정책으로 ‘주요 명절 연휴기간 고속도로 무료화’는 대단히 구체적인 방안인 반면 철도부문에서의 ‘공공성 강화’가 어떻게 구체화 될 것인가는 논란의 여지가 있다. 이미 철도는 원가에도 미치지 못하는 보상을 받음에도 벽지노선을 운행하고 있으며, 경로무임승차 제도를 운영하는 등 공공성이 비교적 높은 정책들이 다수 존재한다. ‘철도공공성 강화’가 정부의 정책방향으로 정해진 이후, 주무부서인 국토교통부 장관 청문회 과정에서 후보자는 ‘철도민영화에 반대’한다는 의견을 밝혔다. 이 밖에도 민간운영사로 출범한 ㈜SR의 공공기관 지정, 철도업무 외주화 반대, 노사상생, 벽지노선 철도서비스 공급 필요와 함께 민자철도사업의 관리개선 등을 언급하였다. 국정운영 5개년 계획에서의 철도정책의 목표는 국가기간철도망의 공공성 강화이고, 이를 달성하기 위한 수단은 ①일반철도 서비스 개선, ②노후 철도차량 및 시설의 개선을 위한 계획 수립, ③성능기반 철도시설관리체계 마련, ④ 스마트 철도안전 기본계획 수립으로 축약된다. 한편 국토교통부 장관의 청문회 당시 철도부문 정책 내용을 다시 살펴보면, 철도의 공공성을 유지하는 것이 국가의 책무이며, 철도를 민간에 매각해 민간이 소유ㆍ운영하는 철도 민영화는 바람직하지 않다는 것이다. 이에 따라 향후 수서고속철(SRT) 운영사인 SR을 ‘공공기관으로 지정’하거나 ‘코레일과 통합하는 방안’을 검토할 예정이다. 또한 국민의 생명, 안전과 직접 관련되는 업무의 외주화는 중단되어야 하며, 철도노조와 코레일 간 노사상생협력을 위해 장관 취임 후 철도공사 노사 간 상호 충분한 대화와 협력의 체계를 구축될 수 있도록 노력하며, 교통복지와 지역 균형발전에 기여할 수 있도록 벽지노선에 적정 수준의 철도서비스가 공급될 것으로 보인다. 마지막으로 잘못된 수요 예측에 따른 적자 누적 문제나 높은 운임 등 문제점이 제기되고 있어 민자철도사업에 대한 개선 및 관리가 진행될 것으로 보인다. 지난 5월 새로 출범한 정부는 ‘국정운영 5개년 계획’을 통해 ‘국가기간교통망 공공성 강화’를 교통부문의 핵심 정책으로 재확인하였다. 종합하자면 선거과정에서 부터 철도정책의 목표를 ‘공공성 강화’로 설정하고, 이를 구체적으로는 실현하기 위해 세계3위 고속철 육성, 철의 실크로드 대비(국제적 연계), 철도의 비중 확대(이용자 확대), 무가선 트램의 단계적 도입(도시형 철도 신기술 도입), X자형 U자형 고속철도망 구축(이용자 확대, 철도서비스 보편화), 수도권 광역급행열차의 확대(이용자 확대를 위한 생활형(출퇴근) 특급 교통수단 제공) 등을 공약한 바 있다. 이후 확정된 국정운영 5개년 계획에서는 국가기간교통망(철도 및 도로) 공공성 강화를 정책목표로 설정하였고, 이를 실현하는 수단으로 일반철도 서비스 개선, 노후 철도차량 및 시설의 개선을 위한 계획 수립, 성능기반 철도시설관리체계 마련, 스마트 철도안전 기본계획 수립 등을 확정하였다. 이러한 정책방향은 현실에 반영되어, 경북선과 경전선 등 7개 벽지노선의 여객열차 운행횟수를 줄이는 방안을 실무차원에서 검토하였으나 현행 수준 유지를 결정하였고 안전 분야의 외주화는 중단되고 있다. 또한 국가철도망에 대한 민간투자사업 추진이 중단되었는데 대표적인 사례가 평택~오송 구간 복선화 사업이다. 반면 수도권광역급행철도 등 필요성과 함께 시급성이 입증된 사업은 당초 계획대로 추진되고 있다. 또한 부전~마산 복선전철(2020년 개통 예정)과 서해선 복선전철(2021년 개통예정)의 운영권을 민간에 넘기는 방안을 마련할 것을 주문했지만, 지난 7월에 이 방침을 철회한 바 있다. 하지만 철도의 공공성을 높이겠다는 생각 아래 실행된 이들 정책이 진정으로 철도부문의 공공성을 높였다고는 볼 수 없다. 왜냐하면, 이들 정책들은 단순히 과거 논란이 있었던 내용을 수정하는데 그친 것으로 진정으로 공공성이 제고되었는지를 판단하기 어렵기 때문이다.