철도공공성의 구성 요소인 절차적 정당성과 결과의 공정성을 바탕으로 한 측정 지표 설정 및 실질적인 철도공공성 강화 방안 doc_id PCY_201808220342560411_5

절차적 정당성이 지향(指向)하는 방향은 민주주의 그 자체이다. 민주주의란 자유로운 선택을 하고, 그 결과에 승복하는 것으로 이를 위해서는 모든 이에게 올바른 정보를 제공하고 의문에 대해서는 적극적으로 대답해 줄 수 있는 시스템이 필요하다. 이는 단순한 개방(open)을 넘어서는 의견의 청취 및 설명이 필요하다는 것을 의미한다. 한편 민주주의는 단순히 선택만 하는 것이 아니라 깊이 관여하는 것도 필수적이다. 참여는 단순 가담(participation)이 아니라 ‘일원이 되는 것(take place in)’으로 보는 것이 더 적절하다. 다시 말해 결정과정에 참여하여, 결정에 영향을 줄 수 있을 때 절차적 정당성은 갖추어진다고 볼 수 있다. 이상의 내용을 담을 수 있는 지표는 크게 3개, 즉 정보는 충분히 공개되고 있는가?, 의견교류는 가능한가?, 그리고 결정과정에 참여가 보장되어 있는가이다. 결과 또는 성과의 공정성은 말 그대로 결과(성과)가 얼마나 정의로운가를 측 정하는 것으로 철도부문에서는 ‘안전’이 매우 중요한 가치이므로 우선되는 덕목이다. 대량대중교통수단인 철도에 있어 안전하지 않다는 것은 철도로서의 가치를 상실한 것이기 때문이다. 두 번째 덕목은 철도서비스로 얼마나 많은 사람이 철도서비스를 이용하고 있는가이다. 이는 다른 말로 표현하지면 교통수단으로의 가치를 보는 것이다. 세 번째 덕목은 철도의 사회적 가치로 철도를 통해 부가가치를 많이 창출하고 있는가? 일자리를 창출하고 있는가? 소득재분배에 효과가 있는가? 지역불균형을 바로잡고 있는가? 등이 될 것이다. 공공성 관점에서 이들 부분은 모두 중요하지만 시기에 따라 이들 항목 중 중요성이 더하거나 덜한 경우가 나타날 것이다. 경제적 침체기에는 부가가치 총액이 중요하고 사회적 양극화가 심한 경우 소득재분배 효과가 최근처럼 취업문제가 심각한 경우 일자리 창출 효과도 중요성이 더 높아질 수 있다. 이상에서 검토한 철도공공성 측정지표를 종합하면 다음과 같다. 먼저 절차적 정당성에서 정보가 충분히 공개되었는가는 정보공개청구 시스템의 효과성 즉 대상자가 이에 얼마나 성실히 임했는가를 측정하면 된다. 이때 내부적인 공개 여부도 중요하다. 정보교류은 주민설명회 등을 말하는데, 일반적으로 신규 철도건설에는 필수적이지만 운행노선 변경, 정차역․횟수 변경 등에는 이루어지지 않는 경우가 많다. 참여와 관련해서는 의사결정과정에 참여할 수 있는 나름의 전문성이 있는 시민단체가 형성되지 않았을 수 있다. 그러므로 참여가 가능한 전문성을 갖추도록 하는 노력 역시 측정의 대상이 될 수 있다. 결과의 공정성과 관련해서는 일반적인 성과관련 지표들이 언급되어 있다. 다만 기존의 지표와 다른 것은 양적(量的)에 머물지 않고 질적(質的)으로 다루어져야 한다는 것이다. 예를 들어 부가가치 향상이 특정 부문의 희생으로 이루어지는 경우는 경계한다는 뜻이다. 본 연구에서는 지금까지 한 번도 시행된 바가 없는 철도공공성을 시점 기준으로 평가하기 위해 철도공사 출범 전인 2004년과 2016년을 비교하도록 한다. 먼저 절차적 공공성을 결정하는 정보공개는 공기업인 철도공사가 경영공시를 하고 있기 때문에 개선되었다고 볼 수 있다. 하지만 여전히 요금수준, 배차원칙, 정기권 등에 대한 기준이 모두 명쾌하게 이루어지고 있지는 못하다. 정보의 양방향 교류 부분에서 과거 철도청이 국민의 ‘민원’을 처리했다면 현재의 철도공사는 ‘고객의 소리’를 청취하고 서비스 개선 등에 활용하기 때문에 개선되었다고 볼 수 있다. 마지막으로 정책결정에의 참여는 과거 철도청이 거의 단독으로 결정하던 것을 법에 근거한 ‘철도산업위원회’를 통해 일부 정책이 결정되는 구조는 역시 개선되었다고 볼 수 있다. 다만 위원회의 구성이 타부처와 공공기관 비율이 지나치게 높은 점은 개선할 여지가 있어 보인다. 순수 민간단체의 참여를 보장하는 방향으로의 개선을 기대해 본다. 현재 철도공공성을 측정하는데 있어 부문별 측정이 가능하다. 먼저 절차적 정당성 관점에서는 결과적으로 매우 미흡하다. 먼저 철도정책과 관련된 정책 어느 것도 공개를 원칙으로 하지 않는다. 다만 철도공사는 고객의 소리(VOC – Voice of Clients)라는 제도를 통해 각종 민원에 대한 해결을 시도하고 있으며, 2015년 철도운영과에서 철도서비스 시민평가단을 운영하여 서비스 개선을 시도한 사례는 있었지만 유사한 일들이 제도화된 사례는 없다. 정보교류는 신규 노선 건설 과정에서 적용될 뿐, 다른 정책에서는 매우 제한적으로만 시행되고 있다. 마지막으로 결정과정에의 시민참여는 우선 전문성을 가진 시민단체가 없고, 정부 또는 공공기관이 이의 성장에 무관심하기 때문에 구체적인 참여사례는 매우 드물다. 주기적으로 거론되는 철도공사, 철도시설공단 통합 등의 정치적 사안에 시민단체, 노조의 참여를 통한 토론은 있었으나 결정과정으로 볼 수 없다. 철도정책 중 공공성에 영향을 주는 정책이 있을 수 있다. 대표적으로 운임인상을 결정해야 하는 경우 공공성에의 영향을 사전에 검토할 수 있다. 공공성 측정지표 중 절차적 정당성 부분에서 먼저 인상의 이유를 명확히 밝히고 그 합당성에 대한 이용자(국민)와의 공감이 필요하다. 한편 이 과정에서 설명과 문의사항의 처리도 중요하며, 소비자 단체 등의 참여도 이루어 낼 수 있을 것이다. 만일 이와 같은 절차를 모두 거쳐 동의 또는 양해가 가능하다면, 운임인상의 절차적 정당성은 확보된 것으로 볼 수 있다. 결과의 공정성에서 운임인상은 이용자의 감소를 초래할 가능성이 높다. 이는 바로 매출액 전체에 영향을 미쳐 부가가치, 일자리의 감소로 이어질 수 있다. 반면 운임인상으로 매출액이 높아진다면, 정비지원을 줄이는 결과로도 이어질 수 있다. 그런데 운임인상의 방법은 여러 형태일 수 있다. 포괄적인 인상과 특실 등에 대한 인상이 그것이다. 일반적으로 특실 승객의 업무통행 비율이 일반실에 비해 20%이상 높아 대부분 출장비로 처리를 하고 있다고 본다면, 특실운임 인상이 수요에 미치는 영향이 거의 없으므로 철도공공성 측면에서 – 최소한 일시적으로라도 – 긍정적인 결과를 가져 올 것으로 예측된다. 일반적으로 측정(測定)은 길이나 무게를 재어서 정하는 것으로, 사회학이나 행정학 등에서는 평가나 관리의 목적으로 측정이 이루어진다. 특정 사회의 인구분포, 남녀성비 등이나 시도별 안전도, 재정자립지수 등이 대표적인 사례이다. 이러한 비교는 단순히 평가를 통한 ‘등수 매기기’로 끝내려는 것이 아니라 꾸준한 비교를 통해 보다 나은 방향으로 이끌기 위함이다. ‘측정할 수 없는 것을 관리하는 것은 불가능하다’라는 표현도 있다. 한편 측정이 단순히 확정된 통계를 쓰는 것은 올바른 평가도 이루어질 수 없으며, 향후 관리에도 도움을 주기 어렵다는 주장도 있다. 본 제2절에서 우리는 공공성의 구성요소와 공공성의 관리목표를 살펴본 바 있다. 그러므로 이를 바탕으로 철도공공성의 측정방안은 다음과 같이 구상될 수 있다. 우선 공공성의 구성요소와 철도공공성의 구성요소가 양립하는가를 살펴볼 필요가 있다. 먼저 철도공공성의 측정은 정기적으로 수행될 수 있을 것이다. 앞서 살펴본 12개 지표에 대한 평가를 매년 또는 격년으로 실시하여, 사전-사후 비교 또는 평가(before-and-after assessment)를 시행할 수 있다. 현재 「철도산업발전기본법」 제15조와 「철도사업법」 제26조에 근거하여 시행되고 있는 ‘철도서비스 품질평가’가 2년마다 시행되고 있다. 이와 마찬가지로 철도공공성 측정 또는 평가 역시 같은 방법으로 시행할 수 있을 것으로 보인다. 만일 매년 또는 격년이 지나치게 짧다고 판단되면, 5년 단위로 고시되는 ‘철도산업발전기본계획’에 반드시 수행해야 하는 사항으로 지정하면 된다. 그 방법은 「철도산업발전기본법」 제5조 ⑦에 근거한 대통령령에 규정하면 된다. 자본주의 아래에서는 소수에 의해 경제력의 집중이 일어나고 여기에서 소외되는 다수에 의해 혁명이 일어나 사회주의 사회가 도래한다는 것이 소위 공상적 사회주의자들의 논리였다. 실제로 자본주의 아래에서 경제력의 집중현상은 나타났고 현재진행형이지만 혁명이 일어난 사례는 선진 자본주의일수록 드물다. 이러한 결과는 경제력 집중의 장점은 취하되, 단점을 보완하는 현명함이 있었기 때문이다. 다시 말해 경제력 집중을 통한 투자를 늘림으로써 소외계층을 없애거나 누진적 세제를 채택하여 소득의 형평을 관리하는 등의 선순환 경제구조를 도입하여, 함께 잘사는 지혜를 발휘했다. 우리나라 헌법 역시 ‘개인과 기업의 자유와 창의를 존중하되, 국가가 성장, 안정, 분배를 유지하고 남용을 방지하여 경제주체간 조화를 도모함’을 규정하고 있다. 철도부문의 공공성 강화 역시 기존의 정책을 모두 지우는 정책이 아닌 기존 정책의 문제점을 극복하는 수단으로 활용하면서, 이번 기회를 진정한 의미를 지닌 철도공공성 강화를 실현해야 할 것이다. 철도공공성 강화란 현재 철도를 과거로 되돌리는 것이어서는 곤란하다. 철도부문에 도입된 신자유주의 정책이 가져온 폐해를 먼저 없애고, 국민들 또는 공공이 환호할 수 있는 철도가 되는 방법을 찾아야 할 것이다. 즉, 철도경쟁력을 강화하여 이용자 증가, 부가가치 창조를 통해 일자리를 만드는 것이 바로 그것이다. 이를 위해 일부 재정을 사용할 수도 있지만 (민간을 포함한) 다양한 투자를 유도하는 것도 좋은 방법이다. 또한 향후 철도정책은 공개적인 결정과정을 통해 이견을 포용하는(또는 최대한 줄이는) 것이며, 보다 많은 철도이용자를 (맞춤형 대응으로) 유인하는 것이어야 한다. 이를 위한 철도산업의 작동체계는 다음과 같아야 한다. 먼저 정부는 정책목표 달성을 위한 평가ㆍ관리ㆍ지원, 즉 정책사항에만 집중해야 한다. 사업자와 관리자는 정책목표 달성을 위한 적극적 대응하는 경영능력이 필요하다. 마지막으로 제조업, 투자 등을 통한 혁신을 바탕으로 세계시장 진출하는 등의 기업가 정신(entrepreneurship)이 요구된다. 공공성에 기초하여 철도가 작동한다면, 미래에는 정기적이고 계획된 이동 수요를 철도가 효과적으로 처리함으로써 국민에게 ‘저녁이 있는 삶’을 제공하게 될 것이다.