한국 지방자치의 역사적 성과와 한계, 그리고 실질적인 지방분권 실현을 위한 권한 및 재정 이양의 과제 doc_id PCY_201808280320169721_3

2018년 올해는 다시 지방선거가 있는 해이다. 그러고 보니 1995년 민선 자치단체장이 선출된 후 올해로 벌써 이제 23년째로 이미 성년이 됐다고 볼 수 있다. 지난 23년의 지방 자치에 대해서는 그 공과에 대한 다양한 평가가 있는 것이 사실이다. 국가사무 대 지방 사무의 비율이 87:13에서 68:32로 변화하여 사무의 지방이양이 괄목하게 진행됐으며, 지방소득세와 지방소비세가 도입되어 지방세원의 확충을 위한 노력도 있어 왔고, 조례, 규칙 등 자치법규의 수도 46,551개에서 87,163개로 대폭 증가했다. 무엇보다 민원 처리에 있어서 지방공무원의 친절한 태도는 주민이 가장 체감하는 변화라고 할 수 있다. 반면, 예산 낭비, 무분별한 개발과 같은 비효율성, 그리고 뇌물수수, 인사 비리와 같은 부정부패 등의 부작용도 끊임없이 뉴스거리가 되어 왔고, 궁극적으로 지방행정에 대한 주민의 신뢰도는 여전히 높지 않은 편이다. 그렇다면 23년이라는 세월이 흘렀음에도 지방자치가 홀로서지 못하고 있는 이유는 무엇인가? 우리의 지방자치가 홀로 설 수 있는 기반을 갖춰주지 못한 제도적 결함에서 그 원인의 단초를 찾아 볼 수 있다. 노무현 정부에서는 국정 원리로 원칙과 신뢰, 공정과 투명, 대화와 타협, 분권과 자율을 제시하여 분권을 핵심 가치로 강조했다. 또한 “투명하고 일 잘하는 정부”라는 비전하에 [지방분권 특별법]을 제정하고 이를 통해 대통령 직속의 정부혁신지방분권위원회를 설치하여 효율적인 정부, 봉사하는 정부, 투명한 정부, 분권화된 정부, 함께하는 정부를 정부혁신의 목표로 추구했으며, 지방분권 로드맵을 작성하여 중앙-지방정부 간 권한 재배분, 획기적인 재정분권의 추진, 지방정부의 자치행정역량의 강화, 지방의정 활성화 및 선 거제도 개선, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회의 활성화, 협력적 정부 간 관계 정립의 7대 기본 방향과 20대 주요 과제를 설정하여 매우 의욕적으로 지방분권을 추진했다. 그러나 이러한 의욕적인 출발에도 불구하고 대부분의 분권 과제는 논의단계 또는 제도 입안 단계에 그쳤을 뿐 실제적으로 집행되고 성과가 향상되는 데까지는 이르지 못했다. 이명박 정부는 ‘선진 일류국가 실현’이라는 국정 비전을 실현하기 위해 20대 국정전략을 설정했는데, ‘지방분권 확대’를 ‘섬기는 정부’ 구현을 위한 두 번째 전략으로 제시했고, 100대 과제 중 하나로 지방정부의 권한을 늘리는 것을 포함시켰다. 이에 따라 이명박 정부는 노무현 정부의 정부혁신지방분권위원회의 분권 기능과 지방이양추진위원회의 지방이양 기능을 통합하여 [지방분권 촉진에 관한 특별법]을 제정했고 이에 근거하여 대통령 소속 지방분권촉진위원회를 출범시켰다. 지방분권 촉진위원회는 중앙권한의 지방이 양 심의와 더불어 권한 및 기능 재배분, 지방재정확충, 자치역량 강화, 협력 및 공감대 형성의 4대 분야 20개 과제를 설정하여 추진했는데, 이중 지방소비세와 지방소득세의 도입과 특별지방행정기관의 정비 과제는 제도화되어 실제 집행에 이르는 성과를 산출했으나, 사무 구분체계 개선 과제는 법안 마련 뒤 국회에서 사실상 논의가 중단된 상태이고, 가시적인 분권 효과가 큰 교육자치제도 개선, 자치경찰제 도입 등의 과제는 논의와 위원 회의 안 확정 수준에서 종료되어 실제 제도화 단계까지는 이르지 못했다. 우리나라는 유럽이나 일본과는 달리 전통적으로 중앙집권적 행정 체제를 유지해 왔다. 이 체제는 자원의 효율적 배분을 추구한 국가주도적 경제성장전략에 의해 1960대 이후에 더욱 강화됐다. 그 결과, 주요한 권한이나 재원이 중앙정부에 집중되어 국가 전체의 효율성 제고를 위해 사용됐고, 지역 차원의 의사결정에 입각한 권한이나 재원의 사용은 지극히 제한된 형태로만 허용됐다. 이는 우리나라가 달성한 짧은 기간의 급속한 경제성 장에는 크게 도움이 되었지만, 지방의 특성 및 지역주민의 선호에 따른 행정을 근본적으로 제약했다. 그 결과, 권한은 물론 재원의 배분이 국가에 집중되어 국세와 지방세의 비중이 8:2라는 불균형적 결과를 초래했다. 최근에는 복지정책의 강화로 인해 중앙정부의 통제 대상이 되는 이전재원이 급격히 증가하게 됐고, 지방재정의 재원 확대와 자율적인 사용을 요구 하는 목소리가 지속적으로 제기됐다. 특히, 문재인 정부는 연방제 수준의 지방분권을 주요한 국정과제로 추진하는 과정에서 재정 분권에 상당한 노력을 기울이고 있으며, 국세와 지방세 비율을 7:3으로 개선하겠다는 공약사항의 이행을 위해 2017년 11월에 ‘범정부 재정 분권 TF’를 구성하기도 했다. 지방자치단체의 세입은 자주재원과 이전재원으로 구성되며, 자주재원은 지방세와 세외 수입으로, 이전재원은 지방교부세와 국고보조금으로 구성된다. 한 국가의 세입 분권은 지방자치단체의 전체 세입 가운데 자주재원이 차지하는 비중과 국세와 지방세를 포함한 총조세 가운데 지방세가 차지하는 비중으로 측정할 수 있다. 여기서는 지면 관계상 후자에 논의를 제한하고자 한다. 총조세 대비 지방세 비율은 OECD와 같은 국제기구가 활용하는 개념으로 국세의 비중이 높을수록 국가 전체의 조세수입 가운데 지방자치단체가 사용할 수 있는 재원이 적다는 점에서 재정분권이 미흡하다는 것이다. 이는 지표값을 비교적 용이하게 얻을 수 있는 지표이기 때문에 국가 간 비교에 많이 활용된다. 총조세 가운데 지방세 비율은 2009년에 21.5%에서 2016년에는 23.7%로 2.2%p 높아졌다. 이는 이명박 정부 시기에 부가가치세의 일부를 지방소비세로 이양하는 등의 조세 제도 개편에 기인한 것으로 보인다. 문재인 정부는 2016년 현재 76:24인 국세-지방세 비율을 70:30으로 높이는 것과 연방제 수준의 지방분권개헌을 실현할 것을 공약에 포함시켰다. 이에 대해서는 다양한 해석이 가능하다. 우선, 국가의 권한과 기능을 지방자치단체에 대폭 이양함으로써 연방제 수준의 지방분권을 실현하고, 이에 필요한 재원의 확보를 위해 국세를 지방세로 이양함으로써 7:3의 국세-지방세 비중을 실현한다는 것이다. 이는 현재의 국세와 지방세의 배분이 각각의 기능 수행을 위해 적절한 것으로 보고, 연방제 수준의 권한 및 기능 배분과 그에 따른 국세의 지방세 이양을 시도한다는 것을 의미하는 것으로 기획재정부와 일부 경제학자들에게서 발견된다. 결국, 권한 및 기능의 이양과 국세의 지방세 이양이 같은 규모로 동시에 일어나기 때문에 소위 ‘재원 중립성의 원칙’이 확보될 수 있다. 이러한 방식으로 기능(사업)이 지방에 이양되고, 순증이 얼마가 되든지 국세-지방세 비율을 7:3으로 맞추기 위해 약 22조 원의 국세가 지방세로 전환되는 1단계가 이루어지면, 다음으로 2단계인 지방세 증가분의 지방자치단체 간 배분 문제가 자연스럽게 등장하게 된다. 기능(사업) 이양의 결과 개별 자치단체에 추가로 부과되는 재정부담은 자치단체마다 다 다를 것이고, 그 수준은 해당 사업에 대한 자치단체 수요에 따라 결정된다. 반면에, 지방세 이양으로 개별 자치단체에 새롭게 증가되는 지방세 수입은 이양 대상이 되는 지방세목과 해당 세목의 과표에 따라 결정된다. 이처럼 개별 자치단체 수준에서는 기능 (사업) 이양으로 추가되는 재정부담과 국세 이양으로 인한 지방세 증가분이 전혀 다른 요소들에 의해 결정되기 때문에 양자가 서로 일치할 가능성은 거의 없다.