한국, 영국, 프랑스의 공직 사회 및 지방행정체계의 특징과 비교 분석 doc_id PCY_201808280422362681_10

우리나라와 영국의 공직 사회는 유사점과 차이점이 있다. 두 국가가 공유하고 있는 유사성은 직업공무원제가 계급제를 근간으로 하고 있으며, 고위공무원단을 설치하여 고위직에서의 직위분류제적 요소를 가미하고 있다. 영국은 의원내각제이고, 우리나라는 대통령 중심제로 정치 형태가 상이함에도 불구하고 우리나라도 영국과 같이 의회 내 의원이 정부 내 정무직인 장관 및 국무총리로 임명될 수 있다는 점도 유사성을 지닌다고 할 수 있다. 또한, 경력직 공무원을 공개경쟁채용 제도를 근간으로 직업공무원을 선발하고 있다는 점도 두 나라의 공통점이라 할 수 있다. 그러나 극명한 차이점을 보면, 영국은 공무원 선발에 대한 인사권한을 부처에 대폭 이양함으로써 부처 실정에 맞게 자체 기준을 설정하여 자율적으로 선발할 수 있는 권한을 보장하고 있다. 반면, 우리나라는 중앙 및 지방공무원을 국가가 중앙집권적인 방식으로 선발하고 있다는 점이다. 또 다른 차이점은 영국은 정무직과 경력직 공무원을 구분하여 운영한다는 점이다. 한시적인 정무직이 직업공무원에 부당한 인사개입을 방지하기 위해 사무차관 제도를 도입하고 있으나, 우리나라는 장관 등의 정무직 공무원이 직업공무원의 인사권을 가지고 있다는 점이다. 프랑스는 유럽에서 전통적으로 구심력이 가장 강한 국가이다. 단일국가이면서 절대 왕정의 탄생과 함께 중앙집권적인 국가운영 시스템을 유지해 왔다. 그러나 1970년대 이후 중앙집권적이고 획일적인 국가운영으로는 복잡한 현대사회의 문제들을 해결하지 못하고 다원화된 요구들을 적절하게 반영할 수 없으며 창의성과 다양성을 증진시킬 수 없다는 비판을 받게 되고, 이에 대한 해결방안으로 지방분권의 필요성이 대두되었다. 지방분권 개혁은 1981년 대통령 선거에서 승리한 사회당 정권에서 본격적으로 추진되었다. 1982년에 지방자치법을 제정한 이후 40여 개의 후속 법률의 제정을 통해 지속적으로 지방분권을 추진하였다. 지방분권 개혁은 정파를 초월해서 우파정권에서도 적극적으로 실시하였다. 2002년 대통령에 재선된 시락은 2003년 헌법 개정과 관련 법률의 제정을 통해 지방분권의 추동력을 강화하고자 하였다. 이후 사르코지와 올랑드 대통령 임기 중에도 지방분권 개혁은 꾸준히 진행되었다. 지방분권 개혁과 함께 프랑스의 지방자치 개념도 상당 부분 변화가 있었다. 20세기에 들어와 프랑스의 지방자치는 단일국가의 테두리 내에서 대의 민주주의의 원칙을 준수하면서 국가로부터 위임받은 권한을 지방자치단체가 행사하는 개념에 입각해서 실시되었다. 프랑스 지방행정체제의 특징으로 모든 지방행정계층에서 기관통합형으로 기구구성을 하고 있다는 점을 들 수 있다. 의회는 주민들의 직접선거에 의해 구성하지만 집행부의 수장은 주민들에 의해 직접 선출되지 않고 의회의장이 겸한다. 지방의회는 의결기구이자 정책결정 및 집행기구이며 지방의회 의장은 집행기구의 장인 시장, 도지사의 지위를 동시에 보유한다. 각 분야의 책임을 맡는 의원들은 부시장으로 직접 집행기구의 의사결정과 집행에 참여한다(오시영 편, 2008: 295). 기관통합형 기구 구성은 단체장에게 강력한 리더십을 부여한다. 의회의 소수파와의 갈등은 존재할 수 있지만 집행부와 의회 간 갈등이 발생할 여지는 없다. 프랑스 지방행정체제의 또 다른 특징으로 본격적인 지방분권 이후에도 지방에 국가조직이 존재한다는 점을 들 수 있다. 지방의 국가조직도 자치행정계층과 마찬가지로 3개의 계층으로 구성된다. 각 계층별로 레지옹 도지사(préfet de région), 데빠르뜨망 도지사(préfet de département), 군수(sous-préfet) 등이 책임자이며 이들은 중앙정부에 의해 임명되고 상･하간 위계관계를 가지고 있다. 프랑스의 지방자치단체는 3개 계층으로 구성된다. 기초자치단체인 꼬뮌(commene)은 그 역사를 중세나 로마시대까지 거슬러 올라갈 수 있으며 자생적으로 생겨나 발전해 온 역사적, 문화적 생활공동체라고 할 수 있다. 꼬뮌의 수는 36,767개에 달해서 유럽 타 국가들의 자치단체 수보다 많다. 그리고 꼬뮌 간 인구 편차가 매우 크다. 80% 이상의 꼬뮌의 주민 수가 1000명 이하이고 주민이 5만 명 이상인 꼬뮌은 100여 개에 불과해서 기초자치단체들이 지나치게 세분화되어 있다는 사실을 알 수 있다(임도빈, 2002: 306). 중간자치단체인 데빠르뜨망(département)은 1789년에 창설된 자치단체로 그 당시 교통수단인 말로 하루에 왕복할 수 있는 넓이를 단위로 전국을 구분하였다. 현재 프랑스 본토 96개와 해외영토 5개를 포함해서 데빠르뜨망은 101개가 존재한다. 광역자치단체인 레지옹(région)은 가장 최근에 설치된 자치단체로 1960년대에 경제개발과 국토개발을 담당하는 영조물 법인으로 출발하였고 1982년 지방분권법에 의해 광역자치단체의 지위를 부여받게 되었다. 레지옹이 광역자치단체로 신설되면서 프랑스 지방행정체계는 2계층에서 3계층으로 전환되었다. 지방행정체계 상 프랑스와 한국의 차이점으로 한국은 오랫동안 2계층제를 유지해온 반면 프랑스는 지방행정계층이 1982년 이후 2계층에서 3계층으로 변화했다는 점을 들 수 있다. 그리고 한국은 기관대립형인 반면 프랑스는 기관통합형 기관구성을 하고 있다. 또한 프랑스는 지방분권 실시 이후에도 자치행정계층과 마찬가지로 3개의 계층으로 구성된 국가기관이 지방에 존재하면서 국가사무를 담당하고 지방자치단체에 대한 사후통제를 실시한다는 점도 중요한 차이점이다. 프랑스는 한국처럼 중앙집권적인 국가였으나 1980년대 이후 지속적으로 지방분권을 추진해온 결과 분권의 수준이 매우 높아졌다. 본격적인 지방분권 개혁과 함께 국가에 의한 사전통제가 없어지고 사후통제로 전환되었다. 그리고 보충성의 원칙을 적용하면서 지방자치단체의 권한을 확대하였고 지방자치단체 간 위계관계도 폐지하여서 상위 자치단체가 하위 자치단체에 감독이나 통제권을 행사하는 것을 금지하고 있다. 재정자치권 수준도 한국에 비해 높다고 평가할 수 있다. 지방자치단체는 과세표준과 세율을 정할 수 있고 권한의 이양은 반드시 해당 업무를 수행하는데 필요한 재원의 이양을 수반하도록 헌법에 규정하고 있다. 의회절대 권력주의와 월권무효의 원칙이라는 틀 속에서 영국의 중앙정부와 지방정부 간의 공식적인 정부 간 관계는 법률, 내각의 부령, 중앙정부의 각종 지침, 법원의 판결, 감독 및 대집행권, 중앙정부의 재정권을 통하여 나타났다(김순은, 2005: 11). 이러한 중앙과 지방의 관계는 중앙의 지방에 대한 입법적 관여, 행정적 관여, 재정적 관여로 구현되고 있다. 첫째, 입법적 관여로는 중앙정부가 법률을 통해 지자체의 권한을 신설하거나, 폐지, 재편 또는 수정할 수 있다. 둘째, 행정적 관여로는 일부 개별 법령에서 중앙정부 각료가 지자체의 행위에 관여하거나 지자체의 직무권한을 정지, 회수 또는 타기관에 이양할 수 있다. 셋째, 재정적 통제로는 예산 상한선을 설정할 수 있다. 즉, 지역사회, 지방자치부 장관은 지자체의 예산지출 및 세금인상이 과도하다고 판단될 경우, 계획된 예산에 상한선 설정이 가능하다(외교부, 2013: 51-52). 영국에서의 근대적 의미의 지방정부의 탄생은 1888과 1894년 지방정부법(Local Government Act) 제정에 의해 카운티 의회와 지구(District) 의회의 두 개 계층으로 구성되었다. 이렇게 형성된 지방자치제도는 1963년의 런던카운티(Great London County: GLC)의 창설과 1972년 런던 인근 대도시 지역의 6개 카운티(Metropolitan County)의 설치, 1992년부터 신공공관리론의 영향을 받은 지방자치위원회의 설치 및 단층제 중심 행정계층의 개편 등의 과정을 거쳐 발전하여 왔다. 특히, 1998년의 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드에 대한 대대적 권한이양을 통해서 각 지역에 별도의 의회를 구성하였다. 지역정부 수준으로 대폭적인 권한을 이양함으로써 영국의 지방자치제도는 새로운 양상을 띠게 되었다.