스웨덴과 프랑스의 정부 구성, 권력 구조, 정부 조직 및 공무원 인사 제도의 특징 doc_id PCY_201808280422362681_9

중앙정부부서 내 4,500명의 공무원이 근무하고 있으며 이 중 200명은 정치적으로 임명된 정무직 공무원이다. 중앙정부부서 내 공무원 대다수는 중앙정부의 행정능력과 권한이 미치는 모든 부문에서 부여된 직무를 수행하고 있다. 중앙정부 공무원의 주요 업무는 중앙정부가 내리는 정책결정을 위한 자료수집 및 정책제안을 위한 지원업무를 수행하는 것이다. 그리고 국내 및 국외 중요 정책사항들을 심의하는 업무도 수행한다(Government Offices of Sweden, 2016: 6). 스웨덴의 정부구성은 국내와 관련해서는 중앙정부, 지방정부, 지역자치단체 등 세 가지 형태로 구성되어 있다. 이외에도 1995년 이후 유럽연합(EU) 회원국으로 가입하면서 유럽연합 차원의 정부역할 중요성이 증가하고 있다. 국내정부 형태로 지역차원에서 지방정부(County Council)가 20개 존재한다. 지방정부의 업무영역은 지방자치단체가 스스로 진행할 수 없는 행정영역을 수행하는 것이며 대표적인 것이 의료보장부문이다. 이는 다수의 지방자치단체를 포함하여 진행하는 것이 효율적이기 때문에 지방정부 내 지방자치단체 간 조정이 필요한 행정영역이다. 제3, 4공화국의 의회주권 중심의 국정 운영에 대한 반동으로 행정부의 우위와 의회의 무력화가 특징인 제5공화국 체제 하에서 대통령의 권한은 대폭 강화되었다. 국가원수로서 비상대권, 국민투표 회부권, 수상 임명권, 군 통수권, 외교권, 하원 해산권, 법률안 거부권, 임시회 소집권 등 막강한 권한을 보유하고 있다. 행정부 내에서 수상과 권력을 분점하고 있지만 대통령이 하원의 다수파와 동일한 정파일 경우 제왕적 대통령이라고 비판을 받는 한국의 대통령보다 행정부 내부와 의회와의 관계에 있어서 훨씬 막강한 권한을 행사한다. 수상은 한국의 국무총리처럼 대통령이 임명한 자로서 제한적인 권한만을 보유한다. 그러나 동거정부 하에서는 행정부 수반인 수상이 국정운영을 주도하고 한국의 대통령에 비해 낮은 수준의 권력을 행사한다. 대통령과 수상이 집행부의 권한을 나누어서 행사하는 동거정부 체제 하에서 프랑스는 갈등과 불협화음을 경험하였다. 세 차례의 동거정부를 겪은 프랑스는 동거정부의 출현을 피하기 위해 대통령과 하원의원 임기를 동일하게 5년으로 정하고 대통령 선거와 하원의원 선거를 동일한 해에 실시하고 있다. 프랑스 수상은 대통령이 하원의 다수파를 장악하고 있는 경우에는 헌법이 자신에게 부여한 권한을 행사하기가 어렵다. 대통령에 의해 임명된 수상은 대통령에 대해 종속적일 수밖에 없어서 헌법 제20조는 실효성을 상실한다. 그러나 동거정부 하에서는 하원 다수파의 지지를 받는 수상은 대통령과 마찬가지로 선출된 권력으로서의 위상을 갖게 되고 실질적으로 국정을 주도하게 된다. 헌법상 변화가 없이도 정치상황에 따라 대통령과 수상의 권력관계가 극적으로 달라지는 프랑스의 국정운영 관행을 볼 때 제도나 규정보다는 임명된 권력 또는 선출된 권력인지 여부가 행사할 수 있는 권력의 크기에 더 많은 영향을 미친다는 사실을 알 수 있다. 선출된 권력은 임명된 권력에 대해 우위에 있을 수밖에 없고 양자 간의 권력배분은 전적으로 선출된 권력의 의지에 달려 있다. 프랑스 수상은 의회와의 관계에 있어서 법률안 제출권, 법률명령제정, 의회 의사일정 개입, 일광투표제도, 긴급입법권 등 의회를 무력화시키고 자신의 의사를 관철시킬 수 있는 다양한 수단을 보유하고 있다는 점이 특징이다. 프랑스는 정부조직법이 존재하지 않고 정부가 새롭게 구성될 때 마다 처음 소집되는 국무회의에서 부처 수와 부처 간 업무분장을 공식적으로 결정한다. 대통령이 수상을 임명하면 대통령과 수상이 협의하여 부처 수를 결정하고 동시에 장관 인선을 하게 된다. 장관은 수상의 제청에 의해 대통령이 임명한다. 다른 사항과 마찬가지로 대통령과 하원 다수파의 소속 정당이 일치하는 경우 대통령의 의도대로 내각 구성과 장관 인선을 실시하지만, 동거정부 하에서는 대통령과의 협의를 거치지만 수상의 주도하에 장관 을 인선한다. 프랑스 정부조직과 관련한 특징으로 정부조직법이 존재하지 않아서 부처수와 부처별 권한이 매우 유동적이고 자주 변화한다는 점을 들 수 있다. 내각이 새롭게 구성될 때마다 정부조직 개편이 추진되어서 조직운영의 안정성이 떨어질 것으로 예측할 수 있지만 실제로는 안정성을 확보하고 있다. 하부조직 단위의 개편은 이루어지지 않기 때문이다. 실･국 단위의 하부조직은 조직개편의 영향을 받지 않고 공무원의 인사 범위가 대부분 실･국을 단위를 벗어나지 않기 때문에 정부 조직개편으로 인한 혼란이나 공직사회의 동요는 거의 발생하지 않는다. 인사이동과 관련하여 영향을 미치는 요소로 공무원단제도, 직급과 직위의 분리 원칙, 파견제도를 들 수 있다. 우선 프랑스 공무원들은 부처가 아니라 공무원단에 소속감을 가진다. 한국과 다르게 직급별 정원은 공무원단별로 정해지기 때문에 승진도 부처 내 상위 직위의 결원보다는 공무원단 내에서의 상위직급 결원 여부에 따라 결정된다. 보직을 맡는 것은 파견으로 간주한다. 예를 들어 장관비서실에 임명이 되면 소속 공무원단에서 장관 비서실로 파견을 가는 것이다. 직급과 직위의 분리 원칙은 직급에 관한 권한은 해당 공무원이 보유하고 있지만 직위의 운영과 관련해서는 인사권자가 전적으로 권한을 행사한다는 의미이다. 이 원칙에 의거하여 공무원은 직급을 보유하고 있는 한 신분이 유지되고 자신의 직급에 해당하는 보수를 지급받지만 직급에 상응하는 직위에 임명받을 권한은 있지 않다. 직위의 운영은 인사권자의 재량이므로 직급의 승진이 직위의 승진을 동반하지 않는다. 프랑스의 공무원 파견제도 대상기관이 중앙부처, 국회, 지방자치단체, 공기업, 외국 정부, 국제기구, 노동조합 등 다양하다. 지방자치단체장 등 선출직이나 정무직 공무원으로 재직하는 것도 파견대상이 된다. 파견기간은 5년 이내로 규정되어 있으나 연장이 가능하다(김영우, 2002: 112). 장관은 내각회의에 참석하여 정부의 주요 정책에 대해 의사를 개진하고, 그 결과에 대해 내각 전체의 명의로 책임진다. 이들은 동시에 하원 의원이며, 총리의 추천에 따라 국왕이 임명한다. 국무장관은 장관을 보좌하여 부처를 총괄하지만, 동시에 고유한 업무 영역이 있다. 부처에 따라 1~3명의 국무장관이 있으며, 이들은 하원의원이다. 정무장관은 보통 실무 부처에는 없고, 내각사무처 등 일부 행정기관에만 있는 직위로서 실무 부처의 국무장관과 비슷하다. 일부 독자적인 업무를 수행하며, 의회와의 협력 업무도 담당한다. 대부분 하원 의원이며, 주로 총리와 부총리를 보좌하여 정치개혁 및 헌법 개정업무, 사회적 기업 문제 등 사회의 주요 의제에 대한 직무를 수행한다(양현모, 2010: 192-193). 부장관비서실은 소위 ‘부장관의 평생지원 기계’(Minister’s life support machine)로 묘사되며, 보통 6~12명의 공무원으로 구성되며, Principal Private Secretary가 책임을 맡는다. 부장관비서실은 부장관에게 개인적 지원을 해주며, 서신, 일정, 견해, 부처의 정보와 자문을 부장관에게 제공한다. 부장관비서실은 부처의 부장관이 직면하는 문제를 해결해주는 역할을 하며, 장관(Secretary of State)과 사무차관 그리고 기타 고위공무원 간의 관계가 원만하고 효과적으로 작동하도록 해주는 엔진 역할을 한다. 그렇지만, 부장관비서실은 완전히 공무원의 일부이다(Lodge et al., 2013: 23). 특별고문은 장관에 의해 임명된 임시공무원으로서 경력직 공무원이 수행하기에 부적절한 쟁점에 대해 장관을 보좌하는 역할을 한다. 특별고문은 장관뿐 아니라 수상과 정부를 위해서도 업무를 수행한다.