한국 청년실업 문제의 심각성과 중앙정부 정책의 한계를 극복하기 위한 지역 중심의 특화된 지역고용정책 필요성 doc_id PCY_201809070213595611_1

한국은 1998년 외환위기 이후 대량실업을 경험하면서, 고용정책의 중요성이 부각되기 시작하였다. 중앙정부는 2003년 9월 청년실업 종합대책을 시작으로 청년실업 문제를 완화하기 위한 정책을 도입하기 시작하였다. 2004년에「청년 실업해소 특별법」이 제정되었으며, 2010년 이후 제1차 청년고용촉진특별위원회를 개최하였고, 2011년 10월, 2012년 9월 2차, 3차 대책이 발표되었다(이규용, 2015: 15). 이후 정부의 100대 국정과정 중 청년고용 확대가 핵심으로 부각되고 있다. 심각해지는 청년실업 문제에 대한 대응으로 2017년 1월 25일 청년고용점검회의 등을 통해 청년 일자리의 양과 질에 대한 문제를 해결하고자 하였다. 그러나 한국 청년 실업률이 지속적으로 증가하고 있는 상황에서, 주요 사업들이 사업과 예산의 양적 확대에도 불구하고 질적 차이는 크게 없었으며, 실질적인 청년실업을 감소시키지 못한다는 평을 받고 있다(김성희, 2015). 특히 청년고용 문제가 일자리 양에만 있는 것이 아닌 노동시장 내에서의 수요와 공급의 미스매치로 인해 청년의 노동시장 진입이 지체되고 있다고 분석되고 있다 (김유빈, 2017). 최근 한국의 청년 실업률은 계속해서 최고 수치가 경신되는 가운데 역사상 최악의 청년실업난을 보이고 있다. 1980년대 한국 경제 호황시기 청년 실업률은 5% 내외를 보였으나, 외환위기를 겪은 후 1998년 기준 11.4%까지 급증하였다. 2000년대 들어 청년 실업률은 7.5%로 감소하였으나 최근 2014년 9.0%, 2015년 9.1%, 2016년 9.8%로 다시 급증하고 있다. 한국 청년실업의 주요 원인으로는 좋은 일자리의 상대적 감소, 경력직 우선채용 관행 확산, 일자리의 질적저하와 같은 수요측면의 문제와 청년 고학력화와 숙련 불일치, 구직자의 눈높이 조정 실패 등과 같은 공급측면의 문제가 주요 요인으로 분석되고 있으며, 더불어 진로지도 및 직업안정기관의 구축 미흡, 고용지원서비스 미흡과 같은 제도적 문제 역시 주요한 요인으로 분석되고 있다(고용노동부, 2004; 최용환, 2015; 한성민․문상호․이숙종, 2016; 이승윤․백승호․김윤영, 2017). 한국의 심각해지는 청년실업 문제에 대한 대응으로 최근 2018년 1월 25일 청년고용점검회의를 열었으며, 청년 일자리 상황을 주시하고 이에 대한 특단의 대책이 요구되고 있는 상황이다. 여전히 청년실업 문제는 커다란 사회의 구조적 모순들 속에서 답보상태이며 중앙정부 차원의 한계가 드러나고 있는 실정이다. 이러한 배경 속에서 청년고용정책에 대한 논의들이 중앙정부 차원의 정책에서 나아가 지방정부를 중심으로 다양하게 논의되고 있다(최영섭, 2003; 염미경, 2006; 임광현․이동진, 2009; 유일․김선명, 2011; 김용원, 2012; 이병희, 2016). 중앙정부의 청년고용정책에서 나아가 지역고용정책이 대안으로 논의되고 있는 배경에는, 지역별로 고용 및 실업 패턴이 다양화되고 지역의 고용시장이 자체적으로 움직이는 가운데 중앙정부의 일원화된 노동시장정책은 복잡하고 다각적인 지역 노동시장 문제를 해결할 수 없다는 인식에서 출발한다. 다시 말해 지역 내에서 창출된 일자리와 기업의 재고를 빠르게 파악하며, 지역경제 자산에 대해 진단하고 이에 맞는 다양한 고용정책이 실행되어야 하는데, 중앙정부의 일괄적 청년고용정책은 한계가 있는 것이다. 정인수․전병유․임상훈(2003)에 의하면 금융위기 이후 전국적 단위의 노동시장정책으로는 실업을 해결할 수 없다는 점에서 한계를 지적한다. 따라서 지역마다 산업구조와 주거문제, 교통문제, 사회 및 가족 연대 등의 문제가 각기 다르므로 지역별 산업특성에 따른 구조의 변화와 지역별 노동이동, 인력수급 및 직업훈련 등에 있어서 특화된 연구와 지역 분권화된 노동시장정책의 필요성을 제기하였다. 구체적으로 이규용 외(2015)는 국내 9개 지역을 대상으로 사례 연구를 통해 지역고용의 생태계, 즉 지역산업 특수성에 기반하여 지역 내 주된 사업에서 일자리 창출과 유지의 관계를 분석하면서 지역산업과 고용연계를 통해 지역고용전략을 제시하였다. 그리고 박영구(2002)와 이지연․채준호․정태석(2014)은 지역의 노동시장을 서울 지역과 비교분석하면서, 인력의 전문화 현상의 지체, 낮은 20～30대 젊은 인구층, 낮은 여성의 경제활동참가율 및 개선율, 노동시장의 경직성, 노동시장 정보의 제한성을 개선하는 방향으로 지역고용정책이 설계되어야 한다고 주장한다. OECD는 현재의 지속되는 총체적인 청년실업 문제를 해결하기 위해 두 가지 목적을 고려해야 한다고 제안하였다. 첫째는 청년실업과 불완전 고용의 현재 상황을 단기적으로 다루는 것이고, 둘째는 장기간에 걸쳐 관련 기술을 갖추고 고용장벽을 제거함으로써 더 나은 성과를 창출하는 것이었다. 구체적으로 청년실업 문제와 불완전한 고용상태인 취업자가 많은 상황은 다각적이고 다양한 정책영역에서 대응해야 한다고 제안하였다. 이러한 복잡한 문제에 다차원적으로 대응하기 위해 중앙정부가 설정하는 대상 범위와 정책 전달체계는 제한적이라고 지적하였다. 따라서 지방정부 차원에서 중앙정부 정책을 지역기반과 결합하여 통합적이고 결합적으로 운영해야 한다고 제안하였다(OECD, 2013). 구체적으로 지역 청년고용 전략 프로세스의 출발점으로 데이터 가용성을 높이고 지역에서 기술의 공급 및 수요 불일치의 성격을 이해해야 하고, 교육기관, 산업조직, 고용기관 및 기타 정부부처가 직업경로를 개발하고 숙련된 기술 요구사항을 파악해야 한다는 것이다. 즉 지역 내 청년 대상의 특징을 정확하게 파악하고, 지역 청년들을 지역 경제와 연결시키는, 부문별 접근방식을 취해야 한다고 제안하였다(OECD, 2013). 관련하여, O’Reilly et al(2015)는 유럽의 청년실업 문제를 노동시장 유연성, 고등교육의 확대, 청년 이동 및 장기실업, 가족 유산과 결합하여 분석한 뒤 현청년실업 문제에 대한 EU 정책이 효과적인지 살펴본 결과, 지역단위에서의 노동시장의 수요와 공급에 맞추어 이루어진 직업훈련 교육은 긍정적 실행효과가 나타났다고 설명하였다. Gobillon and Magnac(2016) 역시 파리 지역을 중심으로 지역정책의 효과를 분석한 결과, 지역경제 및 고용개발정책이 지역 실업률을 감소시키는 데 영향이 있다고 파악하였다. 이와 같이, 복잡한 청년실업 문제에 대해 지역적 차원의 고용정책의 필요성과 효과에 대한 국내외 논의가 확대되고 있는 가운데, 우리나라에서도 지방자치단체 역시 지역별 급여수준, 산업구조와 같은 청년 노동시장과 청년실업 문제가 각기 다르다는 것을 인식하고, 청년고용촉진 특별법에 근거하여 인천, 울산, 충북을 제외한 14개 시도에서는 청년고용촉진과 관련한 청년기본조례를 두고 있다(조진우․김기헌, 2016). 고용노동부는 지역일자리 목표 공시제를 통해서 지역고용정책을 분류하고 있다. 이는 지방자치단체장이 해당 지역의 주민들에게 임기 중 추진할 일자리 목표 및 대책을 발표와 공시하는 것을 의미하며, 크게 정부부문과 민간부문으로 나뉜다. 정부부문은 직접일자리 창출, 직업능력개발훈련, 고용서비스, 고용장려금, 창업지원, 일자리 인프라 구축이며, 민간부문은 기업유치 등으로 구분된다(고용노동부, 2018). 정리하자면, 지역고용정책의 범주와 유형을 분석한 다수의 연구에서의 공통적인 경향은 지역고용정책은 국가 단위에서 중앙정부가 실행하는 고용정책과는 대별될 수 있다는 것이다. 다시 말해 지역고용정책은 ‘지역’이라는 단위의 특수성을 가짐으로써 다변적인 지역노동시장 문제들에 민감하고 빠르게 대응할 수 있는 고용정책을 의미한다고 할 수 있다. 특히 지방자치단체 및 지방의 고용 관련 단체가 상당한 정도의 주체성과 자율성을 가지는 고용정책이다.