지방자치법 및 관련 법령에 따른 조례 제정 시 위원회 운영, 권한 배분, 기본권 제한 및 행정절차 준수에 관한 입법 원칙과 유의사항 doc_id PCY_201809100409588381_12

위원회의 효율적 운영을 위하여 필요하면 위원회에 분과위원회나 소위원회 등을 둘 수 있다. 분과위원회나 소위원회의 위원은 본 위원회의 위원으로 구성된다. 특히 분과위원회는 위원들을 전문분야별로 나누어 구성하며, 해당 분야의 안건에 대해 사전에 검토하게 하고 의견조정을 한다. 일반적으로 “위원회는 위원회의 업무를 효율적으로 수행하는 데에 필요하면 위원회에 분과위원회(또는 소위원회)를 둘 수 있다.”고 규정한다. 분과위원회 또는 소위원회에 관한 세부적 내용에 대해서는 “분과위원회(소위원회)의 설치⋅운영 등에 필요한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다.”고 규정하여 위원장에게 위임하는 것이 일반적이다. 분과위원회 또는 소위원회의 의결을 본 위원회의 의결로 간주하려면 본 위원회의 설치 근거가 되는 조례에 이를 규정해야 한다. 다만, 법령에서 위원회의 심의를 거치도록 하고있는 경우에는 별도의 위임이 없는 한 조례에서 분과위원회 또는 소위원회의 의결을 본 위원회의 의결로 간주하는 규정을 둘 수 없다. 또한, 법령에서 위원회의 구성 및 운영에 관한 사항을 자세히 규정하고 있는 경우에는 조례로 분과위원회 또는 소위원회를 설치할 수 없다고 해석될 여지가 있으므로 세부적인 검토가 필요하다. 분과위원회나 소위원회와는 달리 실무위원회나 전문위원회 등은 본 위원회 위원이 아닌 사람으로 구성되고, 그 기능 및 역할도 본 위원회에서 심의되는 안건에 대한 사전 조사⋅연구⋅검토⋅조정 등으로 제한적인 경우가 대부분이다. 따라서 실무위원회나 전문위원회 등은 본 위원회의 의사를 대표할 수 있는 요건을 갖추었다고 볼 수 없으며, 본 위원회와 구성원이 다른 실무위원회나 전문위원회 등의 심의⋅의결을 본 위원회의 심의⋅의결로 간주하는 경우 본 위원회의 기능을 형해화시킬 우려가 있으므로, 실무위원회나 전문위원회 등의 심의⋅의결을 본 위원회의 심의⋅의결로 간주하는 규정은 두지 않는 것이 바람직하다. 자문위원회 위원을 지방의회 의원 중에서 위촉하도록 하는 조례는 지방의회 의장 또는 의원이 개인 자격에서 인사권한에 개입하는 것과는 구별되는 문제이다. 자문위원회 위원 대상자의 자격을 지방의회 의원으로 제한하는 사안유형에서는 대상자 의 자격이 제한된다는 점에서만 일반적⋅추상적으로 단체장의 위촉권한이 제한될 뿐 ① 의장이나 특정한 의원이 단체장의 개별적⋅구체적인 위촉권 행사 시 관여하지 않고, ② 지방의회 의원 중 누구를 자문위원회 위원으로 위촉할 지에 관해서는 단체장에게 결정권한이 있기 때문이다. 즉, 단체장이 지방의회 의원 중에서 자문위원회 위원을 위촉하도록 하여, 그 결과 단체장이 위촉한 지방의회 의원이 위원회에 참여하는 것은, 개인 자격에서 단체장의 고유권한 행사에 관여하는 것이 아니다. 따라서, 그 지방자치단체의 장이 위원으로 위촉할 수 있는 여러 대상의 하나로서 지방의회 의원 중에서 자문위원회 위원을 위촉하도록 하는 것은 지방의회 의원 개인 자격에서 단체장의 인사권 행사에 개입하는 것이 아니라 가능할 것이다. 이 경우에도 지방의회 의장이 지방의회의 의사를 대표하는 것은 아니므로 지방의회 의장이 아니라 지방의회에서 자문위원회 위원이 될 의원을 추천하도록 하는 것이 적절할 것이다. 시장 등의 책무⋅책임⋅정책수립의무 등과 관련하여 지방자치단체의 장에게 사업추진에 필요한 예산을 확보하도록 의무를 부과하는 경우가 있는데, ｢지방자치법｣ 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서는 예산편성권을 지방자치단체의 장에게, 예산의 심의⋅확정권을 지방의회에 각각 부여하여 예산에 관한 권한을 지방자치단체의 장과 지방의회에 배분하고 있다. ｢지방자치법｣상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되는 것이므로, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적⋅사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이므로(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결례 참조), 지방자치단체의 사업추진에 필요한 예산을 확보하여야 한다고 의무를 부과하는 형식으로 조례에 규정하는 것은 지방의회가 견제의 범위를 넘어서서 ｢지방자치법｣에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해할 우려가 있으므로 바람직하지 않다. 헌법 제37조제2항에서는 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장⋅질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”라고 규정하고 있다. 이는 국민의 기본권을 제한하는 입법은 반드시 법률의 형식으로 정해야 한다는 수권(授權) 규정이자 법률로 국민의 기본권을 제한하더라도 국가가 반드시 준수해야 할 한계를 선언한 것이다. 이러한 비례의 원칙은 법령의 위임을 받아 주민의 권리의무에 관한 사항을 규율하는 조례를 제정할 때 특히 고려할 원칙이다. 헌법 제37조제2항에서 도출되는 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)에 따라 국민의 기본권을 제한하는 법률이 헌법적으로 정당화되려면 다음 네 가지 요건을 모두 갖추어야 한다. ｢행정절차법｣ 제22조제1항에서는 청문은 개별 법령, 조례 또는 규칙에 근거가 있거나 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에 실시하도록 하고 있기 때문에 개별 법령, 조례 또는 규칙에 청문을 거치도록 하는 규정이 없다면 행정청은 청문을 거치지 않고 행정처분을 할 수 있게 된다. 따라서, 행정처분을 하기 전에 청문의 기회를 보장하는 것이 필요한 경우 법령에 청문에 관한 규정이 없다면 조례 또는 규칙에 청문에 관한 규정을 두는 것이 바람직하다. 다만, 개별 법령에 청문에 관한 규정이 있는 경우에는 해당 규정을 근거로 청문을 하면 되므로 조례⋅규칙에서 별도의 규정을 둘 필요는 없을 것이다. 청문의 실시방법⋅절차 등은 ｢행정절차법｣상의 청문의 실시방법⋅절차 등의 규정에 따라 실시하여야 하고, 법령의 위임이 없는 경우에는 조례⋅규칙으로 이와 다른 규정을 둘 수 없으므로 이에 관한 규정을 두지 아니한다. 한편, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 조례⋅규칙에 규정이 없더라도 ｢행정절차법｣ 제22조제3항에 따라 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 하므로 의견제출에 대해서는 조례⋅규칙에 별도의 규정을 둘 필요가 없다. 법률에서 규정하고 있는 특정 취소처분에 대해서만 청문규정을 두려는 경우에는 해당 취소처분에 관한 절차를 규정하는 조문에서 한 항으로 청문을 규정하는 것이 이해의 편의를 위하여 더 나을 수 있다. 이런 특별한 경우가 아니라면 청문 규정을 보칙 장에 규정하는 것이 통일성을 기하고 검색의 편의를 제고하기 위하여 바람직하다. 특히 행정처분의 근거 규정이 둘 이상의 조문으로 되어 있으면 보칙의 장에서 일괄하여 청문규정을 두는 것이 입법경제상으로도 바람직할 것이다. 인허가 취소, 철거⋅폐쇄 명령 등 행정처분 권한을 하급행정기관 등에 위임하는 경우 해당 행정처분을 하기에 앞서 하는 청문도 행정처분 권한을 위임받은 기관이 하는 것이 타당하므로 권한 위임 관련 조항에 청문에 관한 권한 위임도 명시적으로 규정해야 한다.