자치법규의 제정·개정 시 준수해야 할 원칙과 입안 방식 및 체계적 정비 방안 doc_id PCY_201809100409588381_13

일반적으로 행정법에서 ‘신뢰보호의 원칙’이란 행정기관의 일정한 명시적⋅묵시적 언동(言動)의 정당성 또는 존속성에 대한 개인의 보호가치 있는 신뢰는 보호해 주어야 한다는 원칙을 말한다. 그러나 자치법규 입안과 관련한 위헌심사기준으로서 ‘신뢰보호의 원칙’이란, 자치법규 적용의 문제가 아니라, 자치법규의 제정⋅개정과 관련하여 구법(舊法) 상태의 존속을 신뢰한 국민에 대한 보호의 문제로서 소급효(遡及效)를 가지는 자치법규에 관한 문제이고, 이는 소급입법의 내용이 침해적인지 아니면 수익적(授益的)인지에 따라 그 내용이 다르다. 침해적인 성격의 소급입법은 법적 안정성과 예측 가능성을 이념으로 하는 법치국가의 원리에 위배되는 것이므로 원칙적으로 금지된다. 모든 국민은 행위 시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 않는 행위로 소추되지 않고, 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지 않으며 참정권의 제한을 받지 않는다. 또한, 조세납부 의무가 성립한 소득⋅수익⋅재산 또는 거래에 대하여 그 성립 이후의 새로운 세법(稅法)에 의해 소급하여 과세해서는 안 될 것이다. 주민에 대한 지원 등을 정하는 급부적 조례는, 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 조례안과는 달리 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이므로 조례입안자는 그 조례제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게하여 제정된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 평등의 원칙에 위반된다고 할 수는 없다고 할 것이다. 또한, 급부적 조례에서는 대부분 지방자치단체의 재정상황 등을 고려하여 지원대상을 일정한 범위의 주민으로 한정하게 되는데, 그 지원범위를 정하는 기준이 합리적이라면 일정한 범위의 주민만을 지원대상으로 한정하고 있다는 이유만으로 평등의 원칙에 위배된다고 할 수는 없을 것이다. 결국 그러한 지원에 정책적인 합리성이 있는가의 문제일 것이다. 다만, 이 경우에도 특정한 지원 단체나 개별 상품명 등을 조례에 명시하는 것은 일반적⋅추상적인 규율이라고 하는 법규로서의 성격에도 맞지 않고 평등의 원칙에 위배될 소지가 있으므로 바람직하지 않다. 자치법규를 개정하는 방식에는 그 개정대상의 범위에 따라 자치법규의 일부분만을 개정하는 일부개정 방식과 자치법규의 전체를 개정하는 전부개정 방식이 있다. 일부개정 방식에는 개정대상이 되는 기존 자치법규와 새로운 개정자치법규의 관계에서 개정 내용이 기존 자치법규의 내용에 흡수되는 흡수개정 방식(기존 자치법규의 일부를 추가⋅수정⋅삭제하는 개정 자치법규가 성립⋅시행되자마자 그 개정 내용이 기존 자치법규의 내용에 흡수되는 방식), 개정 자치법규가 독립적으로 존재하는 증보방식(기존 자치법규의 일부를 추가⋅수정⋅삭제하는 개정 자치법규가 성립⋅시행된 후에도 기존 자치법규 중에 흡수되지 않고 형식상 독립적으로 존재하며 기존 자치법규를 내용적으로 수정하는 방식)으로 구분되는데 우리나라는 흡수개정 방식(부칙의 경우에는 증보방식)을 취하고 있다. 어느 자치법규를 개정할 때 일부개정 방식을 취할 것인가 또는 전부개정 방식을 취할 것인가 하는 문제는 주로 개정하는 부분의 양, 중요도, 정비의 필요성 등에 따라 결정되는 것이 보통이며 다음과 같은 경우에는 특별한 사정이 없으면 전부개정 방식을 취한다. 1) 기존 조문의 3분의 2 이상을 개정하는 경우. 다만, 용어나 표현을 바꾸기 위해 정리적으로 개정해야 할 사항이 많아진 경우에는 일부개정방식으로 할 수 있다. 2) 제정된 후 장기간이 지나 법문에 나타난 용어와 규제의 태도가 전체적으로 보아 현실과 맞지 않고, 여러 차례 개정을 거듭한 결과 삭제된 조항과 가지번호가 붙은 장⋅절⋅조⋅호가 많아 새로운 체제로 정비할 필요가 있는 경우 3) 자치법규의 핵심적 부분을 근본적으로 개정함과 아울러 상당한 부분에 걸쳐 이와 관련된 사항을 정비할 필요가 있는 경우 전부개정하는 경우에는 폐지⋅제정 방식과 마찬가지로 특별한 규정이 없는 한 종전의 부칙규정은 모두 실효되는 것으로 보게 되므로 전부개정 방식으로 개정하는 경우에는 종전의 부칙을 모두 검토하여 개정 이후에도 필요한 부칙은 모두 전부개정한 자치법규의 부칙으로 규정해야 한다. 하나의 조례 또는 규칙에서 규율하려는 대상이나 사항이 다른 조례 또는 규칙에서 규율하고 있는 것과 중복되거나 상호 연관되어 있는 경우가 많다. 이와 같이 조례 또는 규칙의 규정은 고립하여 존재하는 것이 아니라 조례 또는 규칙 상호 간에 유기적으로 결부되어 종합적인 체계를 구성하고 있다. 그러므로 각 조례⋅규칙 상호 간 또는 각 조례 또는 규칙의 개별 규정 간에 조화와 균형을 유지하려면 다른 조례 또는 규칙과의 관계를 명확하게 규정하여 다른 자치법규와의 상충을 피하고 조례 또는 규칙 상호 간의 조화를 도모하여야 한다. 다른 조례 또는 규칙과의 관계에 관한 규정은 총칙부분과 부칙부분에서 모두 사용되고 있는데 사용목적과 내용이 서로 다르다. 총칙부분에서는 그 조례 또는 규칙과 다른 조례 또는 규칙 간의 적용의 우선순위에 관한 사항을 정하기 위하여 사용하고, 부칙부분에서는 그 조례 또는 규칙의 개정 등에 따라 다른 조례 또는 규칙의 관련 조문을 정리하기 위하여 사용한다. 자치법규를 제정 또는 개정하여 법질서를 변경하는 경우 어떤 시점부터 새로운 자치법규를 무조건 적용해서 기존의 법률관계를 새로운 법률관계로 전환시키는 것은 여러 가지 문제를 야기한다. 물리적으로 그렇게 할 수 없는 경우도 있고, 상당한 혼란이 야기되는 경우도 있다. 특히 기득권을 침해함으로써 위헌 또는 위법의 문제를 발생시키는 경우도 있다. 그래서 새로운 법질서로 전환하는 과정이 부드럽고 순조롭게 진행될 수 있도록 과도적 조치를 강구할 필요가 생긴다. 이러한 과도적 조치를 법령에서는 “경과조치”라고 부르고, 경과조치를 담은 규정을 “경과규정”이라고 부른다. 경과조치는 신구 양법질서 사이에서 제도의 변화(발전)와 법적 안정성의 요구를 적절히 조화시키는 구실을 할 뿐만 아니라 신구 법령사이의 적용관계를 명확히 하도록 하는 것이므로 부칙 중에서 가장 중요한 부분이다. 자치법규를 개정할 때에는 하나의 자치법규를 대상으로 개정하는 것이 원칙이고, 둘 이상의 자치법규를 개정할 때에는 개정 자치법규안을 따로 입안하여 개정하는 것이 원칙이다. 그러나 어떤 자치법규를 개정할 때 해당 개정사항과 관련되는 다른 자치법규의 규정을 동시에 개정해야 할 경우가 있다. 예를 들어 민간위탁 기본조례에서 위탁대상사무를 열거하고 있는 경우에는 민간위탁에 관한 조례를 제정하면서 민간위탁 기본조례에서 열거하고 있는 위탁대상 사무를 추가하거나, 시장이 주민에게 새로운 내용의 지원을 하도록 하는 조례를 제정하면서 시장의 권한을 하부 행정기관에게 위임하거나 위탁하려는 경우에는 기본 위임조례를 동시에 개정할 필요가 있다. 이 경우 각각 별도의 개정조례안으로 개정하면 조례 개정의 시차가 발생할 소지가 있고 이로 인한 시행상의 혼란이 초래될 뿐만 아니라 별도의 입법절차로 인한 비경제성⋅비능률성을 초래한다. 이와 같은 점을 방지하기 위해 필요하면 둘 이상의 자치법규의 개정안을 하나의 개정 자치법규안에 포함하여 개정한다.