자치법규의 입안 원칙, 조문 구성 방식 및 권한 위임·재정 지원 등 주요 법적 사항에 관한 규정 지침 doc_id PCY_201809100409588381_16

1) 자치법규의 본칙은 조(條)로 구분한다. 예외적으로 폐지조례의 경우와 같이 자치법규의 내용이 매우 간단하여 ‘조’로 구분할 필요가 없으면 ‘조’로 구분하지 아니하고 내용만 표시한다. 2) 하나의 조문에 여러 가지 내용을 규정할 필요가 있거나 세분하여 규정할 필요가 있으면 조문을 ‘항’이나 ‘호’로 구분한다. ‘항’은 반드시 완성된 형식의 문장으로 하고, ‘호’는 단어나 어절의 형식으로 하거나 “…할 것” 등과 같은 표현방식을 사용하며, “…한다”와 같은 표현 방식은 원칙적으로 사용하지 않는다. 다만, 호에 단서를 붙이는 경우에는 “…한다”와 같은 표현방식을 사용하기도 한다. ‘항’은 ①⋅② 등과 같이 동그라미 안에 아라비아 숫자를 넣어 표시한다. 3) ‘호’는 어떤 ‘조’나 ‘항’ 중에서 규율하려는 내용을 열거하여 규정할 필요가 있을 때 사용하되, ‘호’로 열거하는 것보다 ‘조’나 ‘항’의 본문 또는 단서 부분에서 직접 열거하는 것이 더 합리적이라고 인정되면 ‘호’를 두지 않을 수 있다. ‘호’는 1., 2., 3. 등으로 표시한다. 시행일을 정하는 방식에는 ① 공포한 날부터 시행하도록 하는 방식, ② 공포일부터 일정 기간이 경과한 날부터 시행하도록 하는 방식, ③ 특정한 날부터 시행하도록 하는 방식, ④ 특정한 사실의 발생과 연계하여 시행하도록 하는 방식이 있다. 일부 조항의 시행일을 다른 조항과 달리하는 경우에는 다음과 같이 단서를 두는 방식에 따른다. 이 경우 시행되는 조항의 수가 많은 쪽을 본문에, 수가 적은 쪽을 단서에서 규정하도록 한다. 비록 단서에 규정되는 조항의 시행일이 본문의 시행일보다 앞선다고 하더라도 같은 방식에 따른다. 조문별로 다른 시행일을 문장 하나로 표현하면 알아보기 어려운 경우에는 시행일을 각 호로 열거하는 방식도 사용할 수 있다. 또한 어느 한 조항이 아니라 그 조항 중의 일부 내용에 대해서만 시행일을 달리 정하여야 할 필요가 있는 경우도 있는데 이런 경우에는 다음 입법례와 같이 “제○조제○항의 개정규정 중 ∼ (관련) 부분은 ∼ 부터 시행한다.”는 방식으로 그 부분을 최대한 구체적으로 명시 하도록 한다. 해석규정이 그 자치법규 전반에 걸쳐 해석지침으로 적용되는 경우에는 주로 총칙규정에 둔다. 총칙규정에 해석규정을 두는 경우 보통 목적규정⋅기본이념규정 및 정의규정 다음에 둔다. 해석규정의 제목은 특별히 정형화된 것이 없다. 보통 “(해석⋅적용상의 주의)” 등으로 쓰는 경우가 많으나 해석규정의 구체적인 내용에 따라 그 내용에 알맞은 제목을 붙이도록 한다. 해석규정의 표현방식 또한 특별히 정형화된 것이 없다. 해석규정을 두는 목적을 잘 나타낼 수 있도록 표현하면 된다. 해석규정은 그 자치법규의 개별 조항을 해석⋅적용할 때에 보다 명확한 지침을 주기 위한 것이므로 해석규정 그 자체가 또 다른 해석상의 논란을 일으키지 않도록 유의하여야 한다. 그리고, 상위법령의 내용을 조례에서 해석하는 규정을 두는 경우가 있으나, 상위법령 규정은 상위법령의 해석으로 구체화되어야 하는 것이므로 조례에서 이러한 규정을 해석하게 되면 원래의 의미를 축소하거나 확대하는 위험이 있으므로 이러한 규정을 두는 것은 바람직하지 않다. 권한의 위임이나 위탁, 재위임 등은 권한의 법적 소재를 대외적으로 변경하는 것이므로 법률에서 위임이나 위탁을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다. 위에서 살펴본바와 같이 ｢지방자치법｣, 국가사무의 기관위임과 관련하여 ｢정부조직법｣ 및 ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣에서 권한의 위임 및 위탁에 관한 일반적 근거규정을 두고 있다. 그러나, ｢영유아보육법｣, ｢하수도법｣, ｢폐기물관리법｣ 등 개별 법률에서 지방자치단체의 권한의 위임이나 위탁에 관한 규정을 두고 있는 경우도 있다. 이와 같은 규정은 ｢지방자치법｣에 따른 권한의 위임이나 위탁에 관한 규정의 특별규정의 의미가 있으므로 민간위탁에 관한 조례 등을 입안할 때 위 상위법령에 위반되지 않도록 하여야 한다. 예컨대 ｢영유아보육법｣ 제24조에서는 지방자치단체는 공립어린이집을 법인⋅단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제24조, 제24조의2 및 별표 8의2 등에서는 위탁을 하는 경우 보육정책위원회의 심의를 거치도록 하는 등 위탁 자선정 절차 및 기준 등에 대하여 상세히 규정하고 있다. 따라서 공립어린이집 위탁에 대해서는 위 법률에서 정하고 있는 절차 및 기준 등과 다른 내용의 조례를 제정할 수 없다. 시장⋅군수⋅구청장 등 재위임을 받은 행정기관이 재위임받은 행정권한을 면장⋅동장 등 하부 행정기관에 재재위임하거나 지방자치단체의 장이 아닌 면장⋅동장 등이 재위임할 수 있는지에 대해서는 명문의 규정이 없으므로 허용 여부가 문제된다. 권한의 위임은 권한의 법적 소재를 대외적으로 변경하는 것이므로 법률에서 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정되고, 재위임에 관한 규정을 유추적용하여 재재위임을 허용한다면 무제한의 재위임의 근거가 되며, 결과적으로 권한의 위임이 끊임없이 행해지는 것을 막을 수 없게 되는 등의 문제가 있으므로 재재위임은 허용되지 않는다고 볼 것이고 이를 조례나 규칙으로도 허용할 수 없다고 보아야 할 것이다. 또한 판례도 법령상 근거가 없는 경우 지방자치단체의 장이 아닌 동장이 주민자치센터의 운영을 다시 민간에 위탁할 수 있는 것으로 한 조례안의 규정이 법령에 위반된다고 보았다. 일반적으로 위원회에 관한 규정은 위원회의 설치⋅소속⋅기능을 먼저 규정하고 위원회의 구성과 운영에 관한 사항을 순차적으로 규정한다. 위원회의 구성과 관련해서는 위원의수⋅자격⋅선임방법, 위원의 임기, 위원의 신분보장⋅해촉, 위원의 제척⋅기피⋅회피, 결격사유, 위원장의 직무와 그 대행, 존속기한 등의 순으로 규정한다. 위원회의 운영과 관련한 사항은 회의의 소집, 의사정족수 및 의결정족수, 간사 또는 사무기구 등의 순서로 규정한다. 필요한 경우 분과위원회 또는 소위원회 규정, 실무위원회 규정, 전문위원 규정, 관계 기관 등에의 협조요청 규정, 공청회 등의 개최 규정, 수당규정, 운영세칙 규정 등을 둔다. 다만, 벌칙 적용 시의 공무원 의제에 관한 규정은 법률의 위임이 없는 한 조례로 신설할 수 없다. 위원회의 규정방식과 관련하여 ‘…에 관한 사항을 의결한다’는 규정이 있는 경우와 없는 경우의 법적 효과의 차이, ‘의결한다’, ‘심의한다’ 및 ‘심의⋅의결한다’는 규정 간에 법적 효과의 차이가 있는지가 논란이 될 수 있으나, 위원회는 여러 사람이 참여하여 의사를 결정하는 조직체로서 ‘의결한다’는 규정은 위원회의 의사결정방식을 표현하는 것에 불과할 뿐, ‘의결한다’는 규정을 두더라도 위원회의 결정이 행정관청을 법적으로 구속하는 의결기관이 되는 것은 아니며, 의결기관으로 인정되려면 위원회의 결정에 법적 구속력을 부여하는 별도의 규정이 있어야 한다. 또한, ‘심의’의 국어적 의미는 ‘어떤 안건이나 일을 자세히 조사하고 논의하여 결정한다’는 뜻으로 ‘심의한다’는 규정만으로 해당 위원회의 결정에 법적 구속력이 있다거나 다른 법적 의미가 당연히 발생한다고 할 수 없을 것이다. 지방자치제도가 정착되고 활성화됨에 따라 각 지방자치단체에서는 소관 사무와 관련하여 개인이나 민간단체 등에 대하여 재정적 보조에 관한 규정을 두려는 경우가 점차 늘어나고 있다. 그런데, ｢지방재정법｣ 제17조는 지방자치단체의 재정 안정을 위하여 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우 등과 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인⋅단체에 기부⋅보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 엄격히 제한하고 있고, ｢지방재정법｣ 제32조의2제2항은 보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부할 수 없도록 규정하고 있어, 각 지방자치단체가 조례를 통해 개인이나 단체 등에 재정적 지원을 할 수 있는지, 그 범위와 한계가 어디까지인지가 실무상 많이 문제되고 있다. ｢지방자치법｣에서는 사용료⋅수수료 징수에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 재량에 맡겨져 있으므로, 공익상 필요가 있는 경우에는 감면에 관한 사항도 정할 수 있으나 사용료⋅수수료의 감액 또는 면제는 사용료⋅수수료의 납부에 대한 예외이므로 조례에서 직접 규정 하여야 하며, 감면요건도 해석상 논란이 없도록 명확하게 규정하여야 한다. 구체적으로 감면대상 또는 요건을 정할 때에는 사용료⋅수수료의 납부를 규정하고 있는 조례의 취지, 공공시설의 목적, 제공하는 행정서비스의 성격 등에 고려하여 감면대상을 합리적으로 설정하고, 이용자 간 형평에 반하지 않도록 주의하여야 한다. 주민은 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가지고 있고, ｢지방자치법｣ 제140조제1항에서도 사용료⋅수수료 또는 분담금은 공평한 방법으로 부과하거나 징수하도록 규정하고 있으나, 주민에게 혜택을 부여하는 내용의 조례 등은 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이고(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007추42 판결례 참조), 비록 혜택을 부여받는 대상과 비교하여 다소 불합리한 결과가 된다 하더라도 추가적인 입법 조치 등이 없는 한 그와 동일한 혜택을 부여할 것을 요구할 수는 없다고 할 것이다. 일반재산의 대부는 지방자치단체가 일반재산을 법률에 따라 또는 사법상(私法上)의 계약에 의하여 사용⋅수익하게 하는 것을 말한다. ｢공유재산 및 물품 관리법｣은 유상대부를 원칙으로 하고 있으며, 그 대부료에 관해서는 행정재산의 사용료와 마찬가지로 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 조례로 정하도록 규정하여, 지방자치단체의 공유재산 및 물품 관리 조례에서 대부료율에 관한 규정을 두고 있다. 대부료율의 감면에 관해서는 행정재산의 사용료와 마찬가지로 그 감면대상을 명확히 규정하고 있기 때문에, 조례로 위임된 사항을 정하거나 그 대상을 구체화하는 것 외에 새로운 감면대상을 조례로 정할 수는 없다. 일반재산의 매각은 ｢민법｣상의 매매로서 ｢민법｣의 규정을 따르는 것이 원칙이지만, 공유재산이라는 점에서 공법상의 제약도 받게 된다. ｢공유재산 및 물품 관리법｣에서는 매각방법, 매각가격결정과 납부 등에 관하여 기준을 정하고 있다.