자치법규의 발의, 공포, 효력 발생 및 체계와 구성 요소에 관한 규정 doc_id PCY_201809100409588381_3

｢지방자치법｣ 제66조에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의 원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제66조의3에서는 지방자치단체의 장이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의할 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하도록 하고 있고, 비용에 대한 추계 및 재원조달방안에 대한 자료의 작성 및 제출절차 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있다. 한편, ｢지방자치법 시행령｣ 제28조에서는 조례⋅규칙의 제정⋅개정⋅폐지 및 공포 등에 관한 사항을 심의⋅의결하기 위하여 조례⋅규칙심의회를 두고, 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 조례안 등을 심의⋅의결하도록 하고 있다. ｢지방자치법｣ 제26조에서는 지방자치단체의 장은 조례안을 이송받으면 20일 이내에 공포하도록 하고 있고, 조례가 확정된 후 또는 확정조례가 지방자치단체의 장에게 이송된 후 5일 이내에 지방자치단체의 장이 공포하지 아니하면 의장이 공포한다고 규정하고 있다. ｢지방자치법 시행령｣ 제29조 및 제30조에서는 조례와 규칙을 공포할 때에는 공포문에 전문을 붙이고, 지방자치단체의 공보에 게재(지방의회의 의장이 공포하는 경우에는 공보나 일간신문에 게재하거나 게시판에 게시)하는 방법으로 하도록 하고 있으므로 공포 등을 할 때에는 ｢지방자치법｣에서 규정하고 있는 내용에 따라 공포를 하여야 한다. 한편, 같은 법 시행령 제31조에서는 조례와 규칙의 공포일은 그 조례와 규칙 등을 게재한 공보나 신문이 발행된 날 또는 게시판에 게시된 날로 한다고 규정하고 있다. 자치법규는 법령과 마찬가지로 공포⋅시행되어 실효 또는 폐지될 때까지 효력을 가진다. 대부분의 자치법규는 부칙에 시행일에 관한 규정을 두고 있어 그 규정에 따른 시행일부터 효력을 발생하나 시행일을 정하지 않은 자치법규는 공포한 날부터 20일이 지나면 효력을 발생하게 된다. 자치법규는 원칙적으로 자치법규가 시행된 이후에 발생한 사실에 대해서만 효력을 미치게 된다. 즉, 자치법규의 소급적용은 일반적으로는 법치주의의 원리에 반하고, 법 생활의 안정을 위협하는 것이어서 이를 인정하지 않는 것이 원칙이지만, 자치법규를 소급적용하더라도 일반 주민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한정하여 예외적으로 소급적용이 허용된다고 할 것이다. 총칙규정(總則規定)은 그 자치법규 전반에 공통적으로 적용되는 사항을 규정한 것으로서 그 자치법규 전체의 원칙적⋅기본적⋅총괄적 사항을 내용으로 한다. 자치법규의 일반적 체계를 보면 대개 처음에 그 자치법규 전반에 공통적으로 적용되는 총칙규정을 두고, 그 다음에 본칙규정(실체규정, 보칙규정)을 두며, 마지막 부분에 부칙규정을 둔다. 이와 같이 총칙규정은 자치법규의 앞부분에 위치하여 그 자치법규에 공통적으로 적용되는 기본적이고 원칙적인 사항을 두는 것이 일반적이다. 자치법규의 총칙규정 부분에 반드시 어떠한 규정을 두어야 하는가에 대하여 일정한 원칙이 확립되어 있는 것은 아니다. 어떤 내용을 총칙규정에 둘 것인가는 특정한 자치법규를 제정하거나 개정할 때 그 자치법규의 입법취지, 내용, 조문 수 등을 고려하여 개별적으로 판단하여 정한다. 자치법규의 조문 수가 많은 경우 자치법규의 성질에 따라 몇 개의 장(章)으로 나누어 구분하는 것이 보통이다. 이 경우 총칙규정에 해당하는 부분은 제1장으로 하여 그 자치법규의 맨 앞에 둔다. 법령의 경우 조문이 수백 개에 이르면 편(編)을 두고, 편 아래에 장(章)을 두며, 장 아래에 절(節)을 두는 경우도 있는데 이 경우에는 제1편을 총칙으로 한다. 그 밖에 각 편마다 그 편에 적용되는 총칙을 별도로 두는 경우도 있다. 자치법규를 장으로 구분하고 있지 않으면 어느 조항까지가 총칙에 해당하는지 명확하지 않다. 일반적으로 목적규정, 정의규정, 기본이념 등의 규정과 그 밖에 그 자치법규를 해석하고 적용할 때 공통적인 사항을 규정하는 조항을 총칙규정으로 본다. 총칙규정에 두는 내용은 개개의 자치법규에 따라 다양하지만, 보통 자치법규의 목적 또는 취지를 정한 목적규정, 자치법규에서 사용되는 용어의 정의를 규정한 정의규정, 자치법규 해석의 지침을 규정한 해석규정, 자치법규가 적용되는 대상이나 범위에 관한 적용 범위규정, 그 자치법규와 다른 조례 또는 규칙과의 관계에 관한 규정 등을 두고 있는 경우가 많고, 기본이념, 지방자치단체의 장의 책무⋅책임⋅정책수립의무 등에 관한 사항을 총칙규정에 두는 경우도 있다. 목적규정은 제1조에 두고, 목적규정의 제목은 간명하게 “(목적)”으로 표현한다. “(이 조례의 목적)” 등으로 표현하지 않는다. 목적규정은 해당 자치법규의 해석 지침이 되므로 목적규정을 입안할 때에는 입법취지와 목적을 종합적으로 표현하여 그 자치법규의 입법취지와 목적이 포괄적으로 잘 나타나도록 하여야 한다. 목적규정은 하나의 조문으로 규정하며, 둘 이상의 조문으로 나누어 표현하지 않는다. 또한 목적규정은 항⋅호 또는 목으로 나누어 표현하지 않는다. 또한 목적규정은 그 조례나 규칙의 입법목적을 간결하고 명확하게 요약하여 주민이 입법목적이나 입법취지를 쉽게 이해할 수 있도록 하기 위한 것이므로 목적규정에서는 약칭이나 약칭된 용어를 사용하지 않도록 한다. 약칭은 법령문의 표현을 간결하게 하기 위하여 활용하는 입법기술로서 약칭을 할 필요가 있는 경우에는 목적규정 다음에 맨 처음 그 용어가 나오는 곳에서 하도록 한다. 목적규정의 표현방식은 상위법령과 관계없이 자치법규를 제정하는 경우와 상위법령 또는 조례의 위임이나 그 시행을 위하여 자치법규를 제정하는 경우로 구분할 수 있다. 자치법규의 제명은 그 형식에 따라 구별하여 표현하여야 하는데 조례는 일반적으로 ｢○○조례｣ 또는 ｢○○에 관한 조례｣로 제명을 붙이고, 규칙은 ｢○○규칙｣ 또는 ｢○○에 관한 규칙｣으로 제명을 붙인다. 어떤 경우에 ｢○○조례｣로 하고, 어떤 경우에 ｢○○에 관한 조례 ｣로 하는지에 대한 일반적 기준이 있는 것은 아니다. 통상 자치법규에서 규율하려는 내용이 비교적 간단하여 간결하게 표현해도 그 내용을 쉽게 이해할 수 있는 경우에는 보통 ｢○○조례｣로, 자치법규의 내용이 복잡하여 제명을 이해하기 쉽게 풀어서 표현할 때에는 ｢○○에 관한 조례｣로 쓴다. 법령에서 위임한 사항 중 일부 규정에 대해 조례를 규정하려는 경우에는 해당 조례에서 규정하려는 사항을 대표할 수 있는 제명을 붙이도록 한다. 어떤 사항을 규율하는 자치법규가 둘 이상 있는 경우 ｢○○기본조례｣ 등과 같이 기본조례와 특별조례의 관계를 나타낼 수 있는 제명을 붙이는 것이 자치법규 간의 관계를 쉽게 파악할 수 있다.