지방자치단체의 과태료 부과 요건 및 공유재산 관리와 사용료 규정에 관한 법적 원칙과 조례 제정의 범위 doc_id PCY_201809100409588381_6

｢질서위반행위규제법｣ 제6조에서는 법률에 따르지 아니하고는 어떤 행위도 질서위반행위로 과태료를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, ｢지방자치법｣ 제22조 단서에서도 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로 법률의 위임이 없는 경우에는 원칙적으로 과태료를 부과하는 질서위반행위를 신설하는 조례를 제정할 수 없다. ｢지방자치법｣ 제22조 단서에서 주민의 권리 의무에 관한 사항을 조례로 정하려면 법률의 위임이 있어야 하도록 규정하고 있으므로 과태료를 규정하기 전에 조례에서 어떠한 위반행위의 요건을 정하여야 하는데 그러한 위반행위는 의무의 부과를 전제로 하고 이는 법률의 위임이 있어야 하는 것이다. 따라서, 의무 부과를 위한 법률의 위임조항을 두면서 그에 대한 벌칙을 규정하지 아니한 법률이 있는 경우에는 법률의 위임없이 과태료를 조례에서 규정할 여지가 있을 것이나, 그런 사례는 거의 찾아보기 힘들기 때문에 독립적인 과태료 부과근거로서의 ｢지방자치법｣ 제 27조는 그 의미를 거의 찾기 어렵게 된다. 개별 질서위반행위에 대한 과태료 부과에 관하여는 개별 법률에서 부과요건⋅부과권자 등을 규정하고 있다. 또한, 법률에서 과태료 부과기준 등을 대통령령 또는 조례에 위임하고, 이에 따라 대통령령, 조례 등에서 별표 등으로 과태료의 부과기준을 정하고 있다. 상위법령인 대통령령에서 과태료는 10만원의 범위에서 조례로 정하도록 규정하고 있는데 해당 조례에서는 과태료 금액을 정액으로 명시하지 않고 그 상한 또는 범위만을 설정하고 있다면, 대통령령에서 위임한 것은 과태료의 구체적인 금액이지 과태료 금액의 범위라고는 보기 어려우므로 조례에서는 과태료 금액을 정액으로 명시하여 규정하는 것이 바람직하다. 또한, 과태료 금액이 실체적이고 본질적인 사항인 점에 비추어 과태료 금액을 조례 시행규칙에 이르러서야 명시하는 것은 조례 제정의 중심이 되는 내용을 조례 시행규칙으로 위임하는 구조가 되어 바람직하지 않다. 다만, 과태료 부과기준 등에 관한 위임이 없는 경우로서 자치사무나 단체위임사무인 경우에는 조례로 이를 정할 수 있을 것이나, 기관위임사무인 경우에는 조례로 이를 정할 수 없고 규칙이나 훈령 등으로 정할 수 있을 것이다. 위반 횟수별 과태료 가중처분 제도는 과태료를 받은 전력이 있음에도 불구하고 또다시 같은 위반행위를 한 자에 대해 그 위반 횟수에 따라 보다 무거운 제재를 가하려는 것으로, 종전 처분의 경고적 기능을 무시하고 같은 위반행위를 반복한 경우 보다 비난 가능성이 크다는 점을 근거로 한다. 위반 횟수별 과태료 가중처분 제도를 규정할 때에는 가중처분의 기준이 되는 기간과 가중처분이 적용되는 기간의 계산에 대해 명확히 규정하여 집행상 혼란이 없도록 해야 한다. 먼저, 가중처분의 기준이 되는 기간은 1년 또는 2년인 경우가 일반적이지만 3년 이상으로도 설정할 수도 있는데, 비례의 원칙 등을 고려하여 지나치게 장기가 되지 않도록 주의한다. 다음으로, 가중처분의 적용 대상이 되는 위반행위는 과태료 부과처분 후에 행해진 위반행위만 해당한다는 것이 판례 및 해석례의 확립된 견해이므로 가중처분의 적용 대상과 관련 해서는 ‘과태료 부과처분 후 다시 같은 위반행위를 한 것’에 한정함을 명확히 하도록 한다. 기부채납이란 지방자치단체 외의 자가 그에 속하는 재산을 지방자치단체에 무상으로 이전할 것을 표시하고 지방자치단체가 이를 승낙하여 성립하는 것으로서 ｢민법｣상의 증여에 해당하는 것이다. ｢공유재산 및 물품 관리법｣ 제7조제2항에서는 기부대상 재산에 대하여 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 않은 경우나 기부에 조건이 붙은 경우(행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우는 제외함)에는 기부를 받을 수 없도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제5조에서는 “기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니하는 것인 경우”에 대해 상세히 규정하고 있다. 따라서, 지방자치단체는 사인이 지방재정에 이익이 되는 재산을 조건 없이 기부하는 경우에만 이를 채납해야 할 것이며, 조례로 이와 다른 규정을 두거나 이에 반하여 공유재산을 취득할 수 없다. ｢공유재산 및 물품 관리법｣에 따르면 행정재산은 지방자치단체의 행정업무 수행에 필요한 재산이므로 다른 용도나 목적에 사용되는 것을 엄격히 제한하되, 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서만 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. 구체적으로는 사용허가의 범위, 사용료의 요율과 산출방법, 그 감면, 허가기간, 허가의 취소와 철회 등을 규정하여 사용에 대한 허가를 엄격히 규제하고 있다. 그러나 개별법에서는 특정 산업, 공익사업이나 취약 분야의 진흥⋅지원 등을 위하여 ｢공유재산 및 물품 관리법｣에 대한 예외를 인정하여 그 개별법이 정하는 바에 따라 사용을 허가할 수 있도록 규정하고 있는 경우가 있다. 판례에 따르면 행정재산의 사용⋅수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당한다고 판시하고 있다. ｢공유재산 및 물품 관리법｣에서는 사용⋅수익허가에 대하여 사용료를 받도록 하고, 기부채납된 재산의 기부자 등 일정 요건에 해당하는 경우에만 예외적으로 사용료를 감면할 수 있도록 하고 있다. 이 때 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임(｢공유재산 및 물품 관리법 시행령｣ 제14조)하고 있다. 따라서 조례에서 사용료에 관한 사항을 정할 때에는 이에 위배되지 않는 범위 내에서 ‘공유재산 및 물품 관리 조례’ 등으로 연간 사용료를 규정하여야 한다. 사용료는 해당 재산을 사용⋅수익하는 목적이나 그 주체에 따라 차등적으로 정할 수 있으나, 사용⋅수익허가 처분 시 조례에 따른 사용료율과 관련된 분쟁이 발생하지 않도록 그 요건을 구체적으로 명확하게 규정하는 것이 바람직하다. 예컨대, 특정 사용료율의 적용대상으로 ‘공용⋅공공용으로의 사용을 위한 경우’라고만 규정할 경우, 국가나 지방자치단체가 아닌 공기업, 공공단체 등이 사용하는 경우가 포함되는지 여부가 불명확할 수 있으므로 주체도 함께 규정하는 것이 바람직하다. 지방자치단체가 그 사무를 제3자에게 위탁하는 경우 사용료 또는 수수료 납부에 대한 규정을 어떻게 규정할 것인지 문제가 될 수 있다. ｢공유재산 및 물품 관리법｣에서는 행정재산을 관리위탁한 경우에 수탁자가 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수하여 이를 관리에 드는 경비에 충당할 수 있는 근거를 두고 있으므로, 공공시설 관련 조례에서 시설 관리업무의 수탁자가 시설이용료를 직접 징수하도록 하는 규정을 둘 수 있다. 구 ｢공유재산 및 물품 관리법 시행령｣ 제21조제4항에서는 수탁자가 지방자치단체의 장의 승인을 받아 징수하는 이용료는 예상수익을 고려하여 지방자치단체의 장이 결정하도록 규정되어 있어 이용료를 조례에 명시하는 것은 지방자치단체의 장에게 부여된 결정 권한을 침해할 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 판단하였으나, 2016. 7. 12. 공포된 ｢공유재산 및 물품 관리법 시행령｣에서는 이용료를 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 결정하도록 개정하였다. 따라서 행정재산인 공공시설을 관리위탁하는 경우 그 공공시설의 관리위탁을 받은 자가 공공시설을 이용하는 자로부터 받는 이용료는 조례로 정해야 한다.