지방자치단체의 인적·물적 자원 운용을 위한 지방공무원, 지방공사·공단, 출자·출연 기관 및 기금 제도의 법적 근거와 운영 원칙 doc_id PCY_201809100409588381_9

지방공무원이란 지방자치단체의 공무원을 말하며, ｢지방공무원법｣ 제2조제1항에서는 지방자치단체가 경비를 부담하는 지방공무원을 말한다고 규정하고 있다. ｢지방자치법｣ 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘⋅감독하고 법령과 조례⋅규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면⋅교육훈련⋅복무⋅징계 등에 관한 사항을 처리하도록 하고 있고, ｢지방공무원법｣ 제6조에서는 지방자치단체의 장(특별시⋅광역시⋅도 또는 특별자치도의 교육감을 포함한다)은 같은 법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명, 휴직, 면직과 징계에 관한 권한을 가진다고 규정하고 있다. 따라서, 지방자치단체의 장은 지방공무원의 임용, 복무, 징계 등에 대해서 전속적인 권한을 가지고 있어서 지방자치단체의 장 외에 다른 자가 임용권을 가지게 하거나, 누구를 임용할지에 대한 구체적 내용을 조례로 정하는 등 지방자치단체의 장의 임용권을 사전에 제한하는 사항을 조례로 규정할 수는 없다. 지방자치단체는 수도사업(마을상수도사업은 제외한다), 공업용수도사업, 궤도사업(도시철도사업을 포함한다), 자동차운송사업, 지방도로사업(유료도로사업만 해당한다), 하수도 사업, 주택사업, 토지개발사업에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 지방공사나 지방공단을 설치할 수 있다. 지방자치단체는 공사나 공단을 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다. 지방공사나 지방공단은 법인으로 하고, 주된 사무소의 위치는 정관으로 정하도록 하고 있다. 지방공사⋅지방공단은 지방자치단체의 정책 수행 또는 공익을 목적으로 설립되는 특수법인이므로 그 설립 조례에서 해당 지방공사 또는 지방공단이 수행하는 사업 또는 업무를 열거하고 있다. 지방공사⋅지방공단은 지방자치단체가 수행하는 것이 적합한 사업 또는 또는 업무 중에서 그 수행상의 경제성 또는 효율성이나 전문성 확보의 필요에 의해서 법인을 설립하여 특정사업 또는 업무를 수행하게 하는 것이므로 어느 정도의 독점적 지위를 인정하는 경우가 많다. 지방공사⋅지방공단은 법인으로서 대외적으로 기관을 대표하는 대표기관을 정하게 된다. 지방공사나 지방공단의 임원은 사장이나 이사장을 포함한 이사 및 감사로 하며, 그 수는 정관으로 정한다. 사장이나 이사장과 감사는 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 사람 중에서 지방자치단체의 장이 임면(任免)한다. 사장이나 이사장과 이사 및 감사의 임기는 3년으로 하고(｢지방공기업법｣제59조제1항 및 제76조제2항), 대한민국 국민이 아닌 사람은 임원이 될 수 없도록 하고 있다(｢지방공기업법｣ 제60조제1항제1호 및 제76조제2항). 지방자치단체의 장은 사장이나 이사장과 감사(조례 또는 정관으로 정하는 바에 따라 당연히 감사로 선임되는 사람은 제외한다)를 임명할 경우 임원추천위원회가 추천한 사람 중에서 임명한다. 이사(조례 또는 정관으로 정하는 바에 따라 당연히 이사로 선임되는 사람은 제외한다)는 임원추천위원회가 추천한 사람 중에서 임명하되, 상임이사는 사장이나 이사장이 임면하고 비상임이사는 지방자치단체의 장이 임면하도록 하고 있다(｢지방공기업법｣ 제 58조 및 제76조제2항). 출연은 일반적으로 자기의 의사에 따라 금전을 지급하는 등 자신은 재산상 손실을 입고 상대방은 재산을 증가시키는 일을 말하는데 일상생활에서는 “기부행위”라는 말을 더 많이 사용한다. ｢민법｣에서는 비영리재단법인의 설립과 관련하여 출연에 대한 규정을 두고 있다. 행정법령에서는 행정주체가 법령 등에 따라 설치된 연구기관, 기금, 공단 등 출연 대상에 대하여 특정 목적을 위하여 포괄적으로 지원하는 금전급부를 말한다. 지방자치단체 출연 연구원에 대해서는 ｢지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률｣에서 규정하고 있으므로 지방자치단체 출연 연구원에 대하여 조례로 규정하려는 경우에는 법령에서 규정하고 있는 내용에 위반되지 않도록 주의해야 할 것이다. ｢지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률｣ 제2조에서는 지방자치단체 등 이 출연⋅보조하고, 연구를 주된 목적으로 수행하는 연구원을 지방자치단체 출연 연구원이라 한다고 하고 있다. ｢지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률｣에 따르면, 지방자치단체출연 연구원은 법인으로 하도록 되어 있고, 특별시⋅광역시⋅특별자치시⋅도 및 특별자치도에 지방연구원을 둘 수 있도록 하고 있다. 지방자치단체가 출자⋅출연 기관을 무분별하게 설립하는 것을 막고, 출자⋅출연 기관의 운영 과정에서 나타나는 비효율성과 중복성을 바로잡기 위하여 ｢지방자치단체 출자⋅출연 기관의 운영에 관한 법률｣(법률 제12507호)이 제정되어 2014. 9. 25. 시행되었다. 지방자치단체 출자⋅출연 기관의 운영에 관한 법률｣에 따르면 지방자치단체는 ① 문화, 예술, 장학, 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업, ② 지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연하여 ｢상법｣에 따른 주식회사나 ｢민법｣ 또는 ｢공익법인의 설립⋅운영에 관한 법률｣에 따른 재단법인을 설립할 수 있고(제4조제1항), 행정안전부장관은 매 회계연도 개시 후 1개월 이내에 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의하여 해당 법의 적용 대상이 되는 출자⋅출연 기관을 지정⋅고시할 수 있도록 하고 있다(제5조). 지방자치단체의 장 외에 교육감이 출연하여 설립한 재단법인이 ｢지방자치단체 출자⋅출연 기관의 운영에 관한 법률｣ 제2조제1항에 따른 “지방자치단체가 설립한 재단법인”에 해당하는지 논란이 있을 수 있는데, ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제3조에서 지방자치단체의 교육⋅학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한 ｢지방자치법｣의 관련 규정을 준용하도록 하면서, 이 경우 “지방자치단체의 장” 또는 “시⋅도지사”는 “교육감”으로 보도록 하고 있는 점 등을 고려할 때 교육감이 출연하여 설립한 재단법인도 ｢지방자치단체 출자⋅출연 기관의 운영에 관한 법률｣ 제2조제1항에 따른 “지방자치단체가 설립한 재단법인”에 해당한다고 보아야 할 것이다. 지방자치단체의 재정 활동은 주로 일반회계와 특별회계 등 세입⋅세출 예산에 의하여 운용된다. 그러나, 통제 위주의 경직된 예산제도만으로는 복잡다기한 행정수요에 능동적⋅탄력적⋅지속적으로 대응하기 어렵기 때문에 세입⋅세출예산 외로 운용되는 기금 제도를 두고 있다. 기금은 지방자치단체가 연구⋅개발 사업이나 그 밖의 특정 정책 사업 등 특정 부문의 육성과 개발을 촉진하기 위하여 원활한 자금 지원을 하려고 하거나 지방자치단체가 직접 수행하는 사업에 수반되는 자금의 효율적인 운용과 관리를 위하여 설치되는 것이다. 재정 활동의 일부분으로서 기금은 각각의 설치 근거 조례에 입각한 특수한 기능을 수행하므로 그 기능을 일률적으로 설명할 수 없으나, 자원의 배분 기능, 소득의 분배 기능, 경제 안정과 성장, 금융 기능 등의 다양한 기능을 수행한다.