재정민주주의의 개념을 절차적 측면에서 내용적 측면(형평성)으로 확장하여, 성불평등 해소를 위한 성인지 예산제도의 의의와 역할을 고찰한다. doc_id PCY_201809190337384181_1

차병권(1992)과 박기영(2004)에 따르면 재정이란 국가 및 지방자치단체가 공공욕구를 충족하기 위하여 필요한 수단을 조달하고 관리･사용하는 경제활동으로 자원의 분배, 소득의 재분배, 그리고 경제의 안정과 성장의 기능을 갖는다. 이러한 재정은 특유의 경제적 측면과 정치적 측면을 통일적으로 파악해야 한다. 재정제도의 운영에 있어서는 이익집단의 영향을 받게 되는데 상충되는 이익 집단의 힘이 정연하게 균형을 이루는 것이 아니기 때문에 공공정책에 의한 지원이 필요하게 된다. 재정민주주의란 일반적으로 재정주권이 국민에게 있다는 것으로 재정영역에서 국민주권원리가 구체화된 것을 말한다. 국가재정이 국민에게 강제적으로 부과되고 징수되는 조세에 의해 충당된다는 점에서 국가재정의 통제권이 국가의 주인인 국민에게 귀속되는 것은 당연한 귀결이다. 즉 국가 재정작용의 자의를 배제하고 국민 다수의 의사에 의하여 결정되고 통제되어야 한다는 원칙을 가리킨다. 대통령제 대의민주주의 국가에서 재정민주주의는 ‘견제와 균형’의 원리에 따라 입법부와 행정부가 재정운용의 단계별 책임을 분할 보유함으로써 재정책임성이 확보된다. 이 연구는 우리 사회가 높은 수준의 성불평등이 지속되고 있음에도 국가재정은 지금까지 문제의 해결을 위하여 무엇을 해왔는지에 대한 질문에서 시작되었다. 이러한 질문은 최근 헌법 개정 논의 중에 재정원칙으로서 성평등 재정 혹은 성인지 예산 관련 규정에 대한 문제가 제기되고 논의되면서 재정에 대한 여성 주권은 어떻게 확보될 수 있는가에 대한 문제의식으로 연결되었다. 성평등 관점에서 볼 때 재정에 있어 국민주권, 납세자 주권의 실현이 내용적으로 담보되려면 민주적 절차의 강화와 더불어 형평성 요소도 반영되어야 할 것으로 보이는데 재정 원칙과 재정민주주의 논의에서는 이러한 문제의식이 본격적으로 제기되지 않아왔다. 따라서 형평성 관점에서 재정민주주의 논의를 검토하면서 성불평등을 축소하고 성평등을 촉진하기 위해 재정제도의 하나로 도입된 성인지 예산제도가 재정민주주의 관점에서 어떠한 의미를 지니고 어떤 역할을 하고 있는지에 대하여 살펴보고자 하였다. 이처럼 우리 사회 전반 특히 경제영역에서의 심각한 성불평등 문제가 지속되고 있다는 현실은 재정정책의 방향과 기존 재정민주주의 개념에 의문을 제기하게 한다. 재정 원칙의 토론에서도 재정의 민주성, 건전성, 경제성만 논의될 뿐 여기에 재정의 핵심기능 중 하나인 형평성의 문제가 어떻게 해석되는지에 대하여는 충분한 토론이 없는 문제가 있다. 또한 이의 연장선상에서 성불평등을 축소하고 성평등을 촉진하기 위해 재정제도의 하나로 도입된 성인지 예산제도가 재정민주주의 관점에서 어떠한 의미를 지니고 어떤 역할을 하고 있는지에 대하여도 논의가 없어 새로운 접근이 필요한 상황이다. 따라서 이 글에서는 우리 사회에서의 재정민주주의 논의가 절차적 측면을 넘어서 내용적 측면까지 확장될 필요가 있다고 보면서 성인지 예산제도가 갖는 재정민주주의의 절차적 측면에서의 의의와 내용적 측면에서의 의의를 시론적으로 살펴보고자 한다. 이 연구는 시험적 연구이므로 향후 재정민주주의의 절차적 측면과 내용적 측면을 구성하는 핵심 요소들과 관련된 세부적이고 구체적인 연구와 논의를 통해 성인지 예산제도의 정치적 의미를 하나하나 심화시켜 나갈 필요가 있는 것으로 보인다. 그런데 이러한 국민의 요구에 대한 반응성과 책임성이 단지 재정정보를 공개하거나, 국민의 참여를 활성화하는 것만으로 얻을 수 있을 것 같지는 않다. 국민에게 재정정보를 개방하고, 예산과정의 참여를 독려한다고 하더라도 이러한 절차가 미치는 영향은 제한적이다. 정부와 국회의 예산안 공청회를 관찰해 보면 보육 등 몇 가지 이슈를 제외하고는 사회적 약자의 관점, 양극화 등 불평등 축소 관점에서의 재정운용 개선에 대한 토론은 잘 보이지 않는다. 로버트 달(1999 : 147-253)은 대의민주주의가 유권자의 선호를 완벽하게 반영할 수 없다고 보면서 정치가와 관료의 거래 가능성, 대중의 참여와 통제가 제한적인 문제를 지적한 바 있다. 이를 고려할 때 재정이 공공의 욕구를 충족하도록 하는데 있어 대의 민주주의 역시 기본적으로 불완전하다고 볼 수 있다. 따라서 납세자인 국민의 주권이 실현되는 재정민주주의 내용적 요소로써 형평성 논의는 재정민주주의의 절차적 측면이 갖는 한계를 보완하는 의미에서도 재정민주주의의 논의에 포함되는 것이 필요해 보인다. 그런데 광의의 재정민주주의 개념을 채택한다고 할 때도 ‘예산상의 의사결정 및 예산 운영의 민주화’가 무엇을 함의하는지에 관하여는 논의가 필요하다. 장용근(2015 : 236)에 따르면 재정민주주의라는 대원칙은 언급될 수는 있으나 그 구체적이고 명확한 실제적 기준을 설정하는 것은 어렵기 때문에 대부분의 나라의 재정 헌법 규정은 절차적 기준의 원칙을 중심으로 규율되고 있다고 본다. 실제로 관련 연구들은 대부분 예산법률주의의 도입이나 감사원의 국회 설치, 결산 강화, 기금의 헌법적 명시 등 민주주의의 견제와 균형의 원리에 입각한 입법부와 행정부 간의 권한 배분 문제와 절차에 관한 연구에 집중하고 있다. 하지만 재정이 자원의 배분과 소득의 재분배라는 중요한 기능을 실행하고 있고 이러한 재정의 운영을 국민주권 원리에 기반한 민주주의적 방식으로 결정한다고 할 때 일반 민주주의 절차적 기준의 충족만으로 재정민주주의가 달성된다고 보기는 어렵다. 이원희(2009)에 따르면 재정민주주의는 시민이 바라는 공공재 선호에 일치하는 예산을 집행할 때 성립하고, 시민들의 재정선호가 올바르게 표출되려면 재정부담의 공평한 분담을 위한 조세정의, 의사결정의 민주주의 확립, 공정한 시장경제 질서 그리고 정부 예산운영의 투명성과 합리성이 확보될 필요가 있다. 김철회(2011)는 재정민주주의를 확보하기 위한 제도로 3가지를 제시하고 있는데 첫째, 국민적 합의에 기초한 예산배분의 우선순위 결정, 둘째, 국회에 의한 재정의 민주적 통제, 셋째, 재정정보의 공개와 국민의 직접 참여 제도가 필요하다고 보고 있다. 토론회나 국민의견수렴 창구개설을 통하여 국가재정운영계획의 수립단계에서부터 예산배분에 관한 국민의 의견을 수렴하고, 국회의 예산안 심의, 결산 및 국정감사･조사를 통한 재정에 대한 민주적 통제가 효율적으로 이루어져야 하며, 재정정보를 공개하여 국민의 알 권리를 충족하고 이를 기초로 국민이 국가의 재정 활동에 참여할 수 있도록 국민의 공식적･비공식적 직접 참여가 제도적으로 보완 설치되어 있어야 한다고 본다. 우리의 재정운영 현실에 비추어 볼 때 이러한 3가지 제도적 과제 모두 중요하며 성인지 관점에서 논의를 요한다. 국민적 합의에 기초한 예산배분의 우선순위 결정은 어떻게 이루어지는가? 그것은 국민의 대표인 국회의원의 의사결정으로 충분한가? 재정의 민주적 통제는 단지 예산과정에서의 국회의 권한과 개입절차만을 의미하는가? 재정정보의 공개와 국민의 직접 참여는 어떻게 보장되고, 실현되고 있는가? 성인지적 관점에서 하나하나 분석해 나가야 할 주요 논제들이기도 하다. 우리 사회의 성불평등을 감안하면 분배정의의 문제는 여성에게 매우 중요한 이슈일 수밖에 없고, 성인지 예산은 바로 재정영역에서 여성에 대한 분배정의의 실현이라는 문제의식에 기초해서 나타나게 된 것이기도 하다. 1995년 제4차 유엔세계여성대회가 북경에서 열렸고 대회의 결과로 여성행동강령을 채택하게 되는데 이 행동강령에서 성인지 예산의 기본 개념이 세계적으로 공식화되었다. 이러한 세계여성대회에서의 합의 이후 예산의 몰성적인(gender-blind)태도가 문제시되기 시작했고, 예산이 성차별을 유지시키거나 개선하지 못하고 있기 때문에 예산에 대한 성인지적 접근이 필요하다는 논리가 구체화되기 시작했다. 성인지 예산은 젠더 관련 목표를 예산상 책무로 옮기는 재정 혁신(fiscal innovation)이기도 하며, 성평등을 증진시키기 위해 예산과정의 도구, 기술, 절차들을 체계적인 방법으로 사용하는 것과 관련된다. 2017년 OECD 보고서에 따르면, 34개국 중 15개국이 성인지 예산 관련국으로 성인지 예산을 이미 도입했거나, 도입을 고려하거나 도입계획이 있다.