성인지 예산제도의 정의와 운영 현황, 헌법적 논의 및 재정민주주의적 의의와 통계적 개선 과제 doc_id PCY_201809190337384181_2

우리나라의 경우, 「국가재정법」 제16조(예산의 원칙), 제26조(성인지 예산서) 및 제57조(성인지 결산서)에 근거를 두고 있고, 이를 종합하면 성인지 예산제도란 성차별을 개선하고 성평등 효과를 제고하기 위하여 정부가 예산이 여성과 남성에게 미치는 효과를 평가하고 그 결과를 예산 편성에 반영하는 제도라고 정의할 수 있다. 제도 운영의 기본틀은 일차적으로 예산과정에 젠더(gender) 관점을 통합시키는 것으로 예산안의 편성, 심의･확정, 집행, 결산 단계에서 성평등을 제고할 수 있는 방법을 적용하는 것이다. 예산안 편성단계에서는 성평등 기대효과와 더불어 해당 사업의 3개년 사업 대상자와 사업 수혜자에 대한 성별분리통계를 제시하게 하고 다음년도 사업의 성인지적 성과목표치를 제시하게 하고 있다. 결산단계에서는 집행실적과 함께 사업결과, 사업대상자와 사업수혜자의 성별 비율, 성과목표치 달성현황 그리고 대상사업 관련 성평등 현황, 추진실적, 결과에 대한 원인 분석 및 향후 개선사항을 제시하도록 함으로써 기본적으로 중앙행정기관과 지방자치단체 사업담당자의 자체분석에 의하여 제도를 운영하고 있다. 개헌특위 논의과정에서 고무적인 것은 성평등 관점에서 재정 규정에 대한 논의가 있었다는 점이다. 성인지 예산제도를 헌법에 규정할 것인지, 규정한다면 기본권에 둘 것인지 재정의 장에 둘 것인지에 대한 토론이 그것이다. 이러한 토론이 갖는 의미는 재정이 우리 사회의 성불평등을 해소하는데 기여하는 방식으로 운영되어야 한다는 원칙이 헌법으로 보장될 필요가 있다는 문제의식이 가시화되었다는 점이다. 이에 대하여는 성인지 예산 관련 규정을 헌법에 도입하는 경우 헌법을 개정하여야만 제도를 바꿀 수 있게 되고 또 현행 법률에 이미 있으므로 헌법 규정까지 필요하지 않다는 의견과 실질적 성평등 실현을 위한 재정적 보장을 명확히 할 필요가 있으므로 헌법 상 재정 규정이 필요하다는 상반된 의견이 개진되었다. 많은 통계자료가 입증하듯이 우리나라 여성은 정치, 경제, 사회의 모든 측면에서 높은 불평등 문제에 시달리고 있으며, 이러한 상황은 헌법이 이야기하고 있는 국민생활의 균등한 향상이 이루어지고 있는 상태라고 볼 수 없다. 이러한 성인지 예산제도와 관련한 연구는 대부분 제도 운영과 개선에 관한 연구 또는 경제정책적 함의에 관한 연구가 주를 이루어왔다. 제도 연구에서는 현행 성인지 예산제도의 운영을 짚어보고 운영 개선의 대안을 제시하거나 제도의 안착을 확인하기 위한 공무원의 의식조사 등에 대한 분석, 그리고 장기적으로 성과관리제도에 통합하는 제도개선의 대안을 제시하는 연구가 중심이 되어 왔다. 한편, 경제정책의 관점에서 성장잠재력의 향상 측면에서 접근한 논의도 있었다. 지속가능한 사회를 이야기 할 때 반드시 포함되는 것이 성평등이며 성평등을 촉진할 수 있는 주요한 수단으로 성인지 예산제도는 UN, OECD, IMF, WB 등 국제사회가 지속적으로 관심을 갖고 있는 제도이다. OECD를 비롯한 국･내외 연구결과는 경제활동에서 성별격차가 감소할 때, GDP가 증가하며 성장잠재력 향상을 위해서는 성평등 제고가 필요하다고 보고 있다. 이외에도 작지만 새로운 접근도 있었다. 성인지 예산을 재정지출의 공공성 측면에서 바라본 논의로, 성인지 예산제도에 대하여 동 제도가 소수의 목소리를 대변하는 예산 편성으로 재정 지출의 공공성을 확보하는 것이라는 새로운 평가가 나오기도 했다. 선행연구 검토에서 기존의 재정민주주의 논의가 민주주의의 절차적 측면인 입법부와 행정부간의 권한배분, 투명성 그리고 시민사회의 참여와 관련된 연구 혹은 논의 중심으로 이루어져 왔고, 재정민주주의의 내용적 측면이 주목받지 못해왔음을 살펴보았다. 또한 기존의 성인지 예산제도 관련 연구가 주로 제도 연구나 경제적 효과와 관련된 연구에 국한되어 있음을 검토하면서 민주주의라는 정치적 측면에서 그 의의를 탐구해 보고자 하였다. 연구결과, 재정민주주의의 절차적 측면에서 볼 때 성인지 예산제도는 국회가 정부의 예산안 편성과 결산에 대하여 성인지 관점에서 통제할 수 있도록 도구를 제공하고, 제도의 운영과정에서 성별 재정 정보가 구축되고 공개됨으로써 재정영역에서의 성별분리정보에의 접근성과 투명성이 높아지며, 여성 및 시민단체들이 예산과정에 참여함으로써 성평등 재정 거버넌스를 촉진하는 토대가 구축되기 시작하고 있다는 점이 확인되었다. 또 내용적 측면에서 볼 때에도 일부사업에서 미시적이지만 성평등 효과가 발견되고 있어 대의제도가 갖는 한계를 보완할 수 있다고 보았다. 그런데 예산안 심사과정에서 이러한 논의는 제도개선을 중심으로 이루어지고 있을 뿐 정부가 편성한 전체 예산안이 성평등에 어떠한 효과를 미칠 것인지 혹은 프로그램이나 사업들이 어떠한 성별 영향을 미칠 것인지에 대한 심의와 조정 과정은 잘 드러나지 않고 있다. 이에 비해 결산심사과정에서 성인지 결산은 제도개선 논의와 더불어 제한적이긴 하지만 사업단위에서의 성불평등 문제를 지적하고 개선하려는 심의과정이 드러나 보인다. 결산과정에서는 국회가 정부에 대하여 ‘시정요구’라는 제도를 통해서 성인지 예산제도에 대한 개선을 요구해왔다. ‘시정요구’는 「국회법」 제84조제2항에 따라 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항에 대하여 국회가 정부에 시정을 요구하고 정부는 그 시정요구 사항을 처리하여 그 결과를 국회에 보고하도록 되어 있는 법적 행위이다. 성인지 예산서 등 관련 자료들은 여성에 대한 예산 할당의 투명성을 확인하게 해 준다. 현재 성인지 예산서와 성인지 결산서에서는 간단하지만 성별 사업대상자, 성별 사업 수혜자, 성별 수혜액과 관련된 통계, 그리고 성평등 성과목표치의 제시와 결과 확인, 그리고 해당 결과의 원인 분석과 개선 대책 등의 정보가 제공되고 있다. 2018년 편성 기준 성인지 예산 대상 사업이 국가 총 세부사업의 약 5% 정도에 불과한 상황이지만 이런 정보 조차도 성인지 예산제도 도입 이전에는 파악할 수 없는 정보였다. 이러한 정부의 성별 재정 정보의 공개는 국회의 심사 과정에서 위원회의 검토보고서, 국회예산정책처의 분석보고서에 의해 한 단계 더 심화된 분석 정보로 나아가는 중이며, 여성가족부와 한국여성정책연구원 성인지예산센터의 보고서까지 모두가 접근 가능하다. 재정운용에 대한 성별 정보가 제공되어 확인될수록 그 동안 정부 사업이 몰성적으로 진행되면서 성불평등한 자원배분이 유지되어 왔음이 세부사업 단위에서 확인되고 있고 이에 기초하여 개선이 이루어지는 중이다. 이러한 과정은 곧 사업예산의 기획과 집행에 있어 투명성이 제고되는 것을 의미한다. 그런데 문제는 성인지 예산서와 성인지 결산서에서 사용하고 있는 통계 정보들이 매우 미흡하다는데 있다. 아직도 부절적한 통계 자료의 제시나 통계자료의 오류 등이 적지 않다. 또한 사업 관련 성별분리통계가 준비되지 않은 것도 있고 성인지 예･결산서에 포함된 사업이지만 기본적으로 분석이 어려운 사업도 있다. 예산이 성평등 효과를 제고하는 방식으로 편성되고 집행되기 위해서는 먼저 이를 파악할 수 있는 사업 통계가 정확히 정립되지 않고서는 제대로 된 제도 운영이 어렵다. 불완전하거나 부족한 통계는 정부 사업들의 성평등 효과에 대하여 알 수 없게 하거나 불확실하게 만들어 여성과 남성이 자신의 문제에 관한 제대로 된 정보를 얻을 수 없게 한다. 이러한 예산 사용은 성인지 관점에서 볼 때 매우 불투명한 것이 된다.