기본소득 도입 시 재원 조달을 위한 예산 중립적 설계 방안과 기존 사회부조 및 조세지출 항목의 대체 가능성에 관한 모의실험 연구 doc_id PCY_201809190512064921_1

기본소득 논의가 만개하고 있다. 불과 몇 년 전만 하더라도 유토피아적 사회담론의 하나에 지나지 않던 기본소득제도는 국내외의 여러 기본소득 실험-핀란드의 기본소득 실험이나 성남시와 서울시의 청년배당(혹은 청년수당)-으로 인해 이제 대중들 사이에서 여러 대안 중 선택 가능한 복지 어젠다의 하나로 인식되는 단계로까지 나아갔다. 그러나 현 단계 기본소득에 대한 논의에는 중요하게 고려되어야 할 한 가지 이슈가 진지하게 다루어지고 있지 않은데 바로 예산과 관련된 문제가 그것이다. 기본소득은 실제 실행에 있어 천문학적 규모의 예산이 소요되는 사업이다. 예컨대 2015년 기준으로 국가가 1인당 20만원 수준의 기본소득을 지급하는 정책을 집행하려 한다면 여기에 대략 120조원이 넘는 예산이 필요하다. 2015년 정부의 예산이 375조원이고 보건 · 복지 · 고용 예산이 115.7조원이라는 사실을 고려하면 기본소득이라는 단일 복지 프로그램이 얼마나 큰 규모의 사업인가를 알 수 있다. 따라서 기본소득을 정책 대안으로 진지하게 생각하는 사람은 누구라도 예산의 문제를 고민하지 않을 수 없다. 특히 알래스카처럼 기본소득 재원을 충당할 천연자원이 존재하지 않는 우리나라에서 이러한 고민이 갖는 무게는 더욱 크다 할 것이다. 본 연구에서 사용하는 기본소득의 정의는 다음과 같다.“모든 개인들에게 소득심사나 재산심사는 물론 노동의무나 요구 등의 조건없이 월단위로 무조건적으로 지급되는 소득” 제시된 바와 같이 기본소득의 구성요소는 ▲ 국적과 연령을 불문하고 한 사회의 구성원이라면 누구나 수급자격을 갖는 보편성의 원칙 ▲ 자산 조사나 근로에 대한 요구 없이 급여를 지급하는 무조건성의 원칙 ▲ 혜택의 기본 단위가 가구가 아닌 개인으로 설정되어 있는 개별성의 원칙 ▲ 그리고 현물급여나 조세지출이 아닌 현금이전의 원칙 ▲ 급여 수준이 개인의 실질적 자유를 실현할 수 있는 수준이 되어야 한다는 충분성의 원칙으로 구성되어 있다. 이러한 정의에 근거하여 본 연구에서는 기본소득을 그 재원조달 방식에 따라 예산중립적 기본소득과 예산증가적 기본소득으로 나누고자 한다. 예산중립적 기본소득(budget-neutral basic income) 제도란, 기본소득에 필요한 재원이 기존 지출항목의 조정을 통해서만 마련됨을 의미한다. 다시 말하면 명목세율의 인상 없이 세출의 조정과 비과세 항목의 조정을 통해 기본소득의 재원을 마련하는 것을 의미한다. 기본소득 모의실험 설계의 첫 단계는 실제 복지 분야 예산 중 기본소득으로 대체 가능한 현금지출항목을 확정하는 것이다. 우선적으로 고려할 수 있는 것은 기초생활보장제도상의 현금 및 주거급여다. 여기에 저소득층의 소득보장을 주된 목적으로 하는 근로장려금(EITC) 및 자녀장려금(CTC)도 예산증가적이 될 수 있다. 또한 제도의 설계에 있어 기본소득과 가장 가깝다고 평가되는 기초노령연금 역시 기본소득으로 대체될 수 있다. 그 외에 규모가 크지는 않지만 가정양육수당과 한부모 가족 자녀양육비 역시 기본소득으로 대체 가능한 현금급여로 볼 것이다. 마지막으로 특정 계층(농민)의 소득보전 급여의 성격을 갖는 쌀소득 보전고정직불 역시 기본소득으로 대체한다고 가정하였다. 단 개인이 받는 현금급여 중 상당한 규모의 재원이 소요되는 공적연금(예컨대 국민연금과 공무원연금)과 실업급여는 기본소득으로 대체되지 않는다고 설계하였다. 본 모의실험에서는 이러한 과정을 통해 재원을 기본소득의 보편성의 원칙에 가장 충실하도록 연령의 제한을 두지 않고 국민 모두에게 동일한 금액으로 나누어 준다고 가정하였다. 이 경우 1인당 연28.2만원 수준의 기본소득을 분배할 수 있는 예산이 확보된다. 일반적으로 공적이전소득은 사회보험수혜금과 사회부조수혜금으로 구성되는데 본 연구의 모의실험에서는 기본소득이 사회보험수혜금(대표적으로 실업급여나 국민연금)을 대체하지는 않는다고 가정할 것이다. 이에 따라 본 연구에서 기본소득이 대체하는 공적이전소득은 사회부조수혜금에 한정함을 가정할 것이다. 모의실험에서 살펴본 사회부조수혜금은 기초노령연금과 「국민기초생활보장법」에 따른 생계 및 주거급여, 그리고 근로장려금과 자녀장려금이다. 참고로 본 연구에서 사용하는 공적이전소득의 개념은 일반적인 공적이전소득, 예컨대 통계청의 가계동향조사상의 공적이전소득과 차이가 있음을 유념할 필요가 있다. 가계동향조사상의 공적이전소득은 공적연금이나 사회보험금과 같은 사회보험수혜금 외에도 기초노령연금 같은 사회부조수혜금, 세금환급금을 포함한 개념이다. 그러나 본 연구에서는 사회보험수혜금은 기본소득이 대체하는 공적이전소득에서 제외하였고 세금환급금은 공적이전소득이 아닌 조세지출편익으로 정의했다. 또 하나의 차이점은 근로 및 자녀장려금이다. 근로 및 자녀장려금은 정부의 조세지출예산서에서는 조세지출항목의 하나로 간주된다. 그러나 본 모의실험에서는 이를 조세지출이 아닌 공적이전소득으로 볼 것이다. 공적이전소득을 계산함에 있어 사회보험수혜금은 고려하지 않았다. 이는 앞서 언급했듯이 기본소득이 공적연금이나 고용보험금은 대체하지 않는다고 가정했기 때문이다. 이제 공적이전소득에서 포함된 사회부조수혜금을 살펴보자. 현행법상 가구가 받는 사회부조수혜금의 크기는 가구의 소득 및 자산 심사(means-test)에 따라 결정된다. 예컨대 「국민기초생활보장법」상의 수급자 선정 여부와 그 수급금액은 아래에서 정의된 것처럼 가구의 ‘소득인정액’에 달려 있다. 본 모의실험에서 개인의 재산에서 나오는 소득 부분은 고려하지 않을 것이다. 또한 모든 가구는 근로소득 외 사업소득은 없다고 가정하고 재산의 소득환산액과 가구특성별 지출비용과 근로소득공제는 모두 0이라고 가정할 것이다. 이러한 가정하에서 우리는 각 가구의 노동소득이 0원에서부터 100만원 단위로 변화할 경우 가처분소득이 어떻게 변화하고 그 구성 내용은 어떻게 달라지는지를 살펴볼 것이다. 그럼에도 불구하고 본 연구에서 가정 B 대신 가정 A를 채택한 데에는 두 가지 이유가 있다. 먼저 기술적인 문제다. 본 연구에서 채택하려는 세금-편익 모델에서 노동공급 탄력성을 고려하는 것이 쉽지 않다. 두 번째 이유는 노동공급 탄력성(elasticity of labor supply)이 통계적으로는 유의미(significant)할지는 몰라도 그 크기는 경제적으로 우려할 정도는 아니기 때문이다. Borjas(2014)에 따르면 미국에서 남성근로자(prime-age male)의 노동공급탄력성은 대략 0.1 근방에 있다. 즉 세율 인상으로 인해 세후 임금이 10% 감소하면 노동공급이 1% 정도 감소하는 것이다. 한국의 경우도 임금근로자가 1명뿐인 가구의 임금근로자의 비보상임금탄력성은 0.142로 추정된 바 있다. 이러한 일련의 연구결과들은 기본소득 도입이 개인의 노동시장의 참여 및 노동시간의 결정에 영향을 미치지 않는다는 본 연구의 가정이 어느 정도 타당하다는 것으로 해석될 수 있겠다. 따라서 본 연구에서는 기본소득제도를 도입하는 경우에도 경제주체의 노동시간 선택에 있어 행태의 변화가 없다(즉, 임금소득의 변화는 없다)는 가정을 채택한 뒤 모의실험을 진행할 것이다. 소득공제를 비용공제의 측면으로 보든, 아니면 정부가 개개인에게 주는 암묵적 형태의 공적이전소득으로 이해하든 간에 기본소득처럼 모든 사람들이 소득에 상관없이 일정한 소득을 정부로부터 지급받는다면 현재와 같은 형식의 조세지출을 계속 유지할 필요성은 크게 사라지게 된다. 아울러 기본소득이 도입되었음에도 불구하고 이와 같은 소득공제항목을 계속해서 유지하는 것은 복잡다기한 현행 복지 및 조세제도를 최대한 단순화해야 한다는 기본소득제도의 취지에도 반한다. 이는 Atkinson(1995)이 제안한 기본소득의 설계에서도 유사한 방식으로 처리되었다. 그는 기본소득이 모든 복지 혜택(social security benefits)을 대체한다고 전제하고 동시에 모든 조세공제(tax allowance)를 폐지해서 모든 소득을 원칙적으로 과세소득으로 만드는 안을 제안하였다.