저출산 기본계획의 실효성 제고를 위한 성인지적 관점의 재구성 및 예산·전달체계의 구조적 개선 필요성 doc_id PCY_201810020328364631_8

기본계획에서 간과하고 있는 내용을 구체화하는 이슈 제기도 있다. 돌봄의 질 향상을 위하여 보육교사 처우 개선 방안을 찾아보기 어렵다는 내용이다. 보육교사 처우 개선 없이 기본계획에서 지향하는 ‘안심보육’은 불가능하다. 이러한 맥락에서 보육시설 운영 시간을 하루 12시간으로 규정함으로써 사실상 보육교사의 불법초과 근무 상황을 야기하고 있는 「영유아보육법」 시행규칙이 「근로기준법」과 충돌하는 상황에 주목한다. 또한 유보통합의 구체적 방안 제시가 없기 때문에 보육서비스 전달체계에 대한 사회적 신뢰가 존재하지 않는 문제도 제기한다. 결론적으로 기본계획이 남녀 일·생활 균형, 육아휴직 급여 수준 인상 및 기간 연장을 통한 남성육아휴직 참여 확대, 국공립 시설을 중심으로 한 사회적 돌봄체계 구축, 보육교사 노동권 보장을 통한 보육서비스 질 향상을 필요함을 지적하고 있다. 이러한 연구들은 문제점을 지적하고 개선해야할 문제를 지적하지만 이것을 실현하기 위해 구체적인 시행방안에 대한 심도 깊은 고찰이 제한된 한계를 보인다. 반면 저출산 현상 해결을 위한 정책적 개입이 추구하는 장기목표는 거시적 차원의 사회구조 변화이다. 거시적 차원의 사회구조적 변화는 당장 임신ㆍ출산ㆍ돌봄 관련 직접 지원과는 거리를 둔다. 여기에서 더 나아가 교육, 주거, 의료, 노후생활 보장 등 사실상 부모와 자녀 간 관계에서 형성되는 모든 영역을 포함하는 개념이다. 출산을 하려면 자녀돌봄이 가능한 주거가 있어야 한다. 내가 낳고 돌본 아이가 제대로 된 학교교육을 받고 성인이 되어서도 살만한 세상이 될 것이라는 확신이 있으면 출산의도가 더 적극적일 수 있다. 자녀돌봄과 교육에도 불구하고 부모로서 자신의 노후가 사회ㆍ문화ㆍ경제적 차원에서 별 다른 문제없이 편할 것이라는 믿음이 있을 때 출산을 선택할 수 있다. 당장 임신ㆍ출산ㆍ돌봄을 지원하지 않더라도 교육 환경, 삶의 질, 노후보장 관련 사회구조적 변화를 추구하는 정책적 개입을 통해 출산 관련 긍정적 사회적 환경을 조성할 수 있다. 이러한 정책적 개입은 당장 출산율 관련 의도를 밝히지 않더라도 결국 정책 결과로서 출산율 제고에 도달할 수 있는 가능성을 갖는다. 단기적이든 장기적 목표를 설정했든 정책결과는 의도한 목표대로 나올 수도 있고 아닐 수도 있다. 2014년 1.21이었던 합계출산율을 6년 뒤인 2020년에는 1.5 까지 끌어올리겠다는 저출산 기본계획의 목표(대한민국정부, 2016:41)는 단기적이면서 달성 가능성이 현재로서는 희박하다. 단기적 정책목표를 의도한대로 달성할 수 없는 가능성이 크다는 의미다. 반면 낮은 출산율을 끌어올리기 위해 도입한 각종 조치는 사회보장급여 규모와 수준의 확대를 가져올 수 있다. 전에 없던 사회보장제도가 출산율 제고와 관계없이 도입ㆍ구축되는 의도치 않은 정책결과를 볼 수 있는 것이다. 저출산 현상을 해결하기 위하여 주거, 교육, 고용 등 사회 각 분야 인프라를 개선ㆍ구축하기 위한 시도는 2045년에는 ‘대체 출산율 2.1’에 도달하겠다는라는 장기적ㆍ의도적 목표이다. 그러나 각 분야 인프라 개선에도 불구하고 출산율은 제자리에 머물거나 악화되거나 혹은 2.1에는 도달하지 못할 수 있다. 그럼에도 불구하고 확대된 사회보장제도가 한국사회 구성원 삶의 질을 높이는데 기여하는 결과를 가져올 수 있다. 반대로 지나친 재정부담으로 이어져 사회 보장제도의 지속가능 발전을 저해할 수도 있다. 장기적 차원에서 의도하지 않은 정책결과이다. 젠더관점에서 기본계획을 평가하고자 할 때, 평가내용은 다음의 질문들로 구성될 수 있을 것이다. ① 기본계획의 목표와 그 속에 포함되어 있는 개념과 성과지표들은 성인지적인가? 성역할 고정관념이 반영되어 있는 것은 아닌가? ② 기본계획에 포함된 정책들은 신체적(생물학적), 사회문화적, 경제적 측면에서 나타나는 남녀의 상이한 욕구를 반영하고 있는가? ③ 정책들은 젠더불평등한 현실을 개선하는 데 기여하고 있는가? 성역할 고정관념과 불평등한 현실상황을 유지·강화하고 있지는 않은가? ④ 정책결과에 대한 환류를 통해 성평등을 위한 개선조치의 가능성을 열어두고 있는가? 위의 질문들은 기본계획에 포함된 임신·출산지원정책을 분석할 때도 적용될 수 있다. 임신·출산지원정책은 여성만이 갖는 경험으로 남녀 간의 신체적(생물학적) 차이가 극명하게 드러나는 영역이다. 임신·출산지원이 어떻게 개념화, 구성되는지에 따라 남녀 간의 생물학적 차이가 젠더불평등과 차별을 유지·강화하는 기제가 될 수도 있기 때문에 젠더분석이 반드시 필요하다. 한편, 성평등을 전제로 하지 않을 때 출산율 제고를 위한 모든 정책적 시도가 효과를 보지 못할 것이라고 가정한다면 저출산 관련 예산을 성인지적 관점에서, 즉 성인지 예산으로 편성되었는지를 검토할 필요가 있다. 또한 2012년에 11조원 으로 10조원 대를 돌파한 ‘저출산 대책 관련 예산’은 3차 기본계획 시행 5년 간 총 100조원을 넘어설 전망이다. 따라서 성인지 예산이라는 기준에서 저출산 관련 예산을 재분석할 필요가 있다. 더불어 저출산 관련 예산의 범주를 협의로 재규정하는 작업도 필요하다. 이 과정에서 2008년 이후 사무국이 폐지됨으로써 사실상 본래의 역할을 상실한 저출산ㆍ고령사회위원회 재구성에 대한 논의도 필요하다. 이러한 문제제기에 따라 본 보고서에서는 3차 기본계획의 다음과 같은 내용을 대상으로 성평등 관점에서의 분석을 시도하였다. 성별영향분석평가 지침에 따르면 기본계획의 전략과 과제는 다음 기준에 따라 평가하도록 되어 있다. 성별 요구도, 성별 형평성, 성평등을 위한 조치 사항.‘성별 요구도’는 기본계획의 전략 및 중점 과제가 여성과 남성 간 다른 욕구를 신체적(생물학적), 사회문화적, 정치·경제적 차원에서 적절하게 반영하고 있는지를 분석하는 항목이다. 여성과 남성은 생물학적·신체적 차이에 근거하여 다른 요구를 할 수 있다. 성장 배경, 거주 지역, 삶의 경험, 성별역할 관련 고정 관념 및 편견이 남성이 하지 않는 요구를 여성이 해야만 하는 상황을 만든다. 정치·경제적 영역에서도 여성과 남성의 요구는 다르게 나올 수 있다. 이미 존재하는 성차별로 인하여 남성과 동등한 출발을 할 수 없는 여성을 위해 할당제가 필요할 수 있다. 취업활동에서 여성은 고용, 승진, 실업, 재취업, 은퇴 등 과정에서 남성에 비해 차별 받으며 따라서 요구 자체도 남성의 그것과 다르게 된다. 결국 새로운 가치와 관점에서 저출산 기본계획을 재구성해야 할 필요성이 대두된다. 이러한 작업을 수행하는 필수적 전제 조건이 기본계획으로 인하여 한국사회의 여성적·남성적 삶이 변화할 수 있는 가능성을 제시해야 하는 것이다. 독박육아·경력단절여성 담론에서 볼 수 있듯이 성별노동분리 규범이 존재하는 한 출산주체로서 여성을 설득시킬 수 없기 때문이다. 또한 노동시장구조 변화는 고용·주거 불안과 이에 따른 노후생활에 대한 불안으로 이어져 청년세대 남성의 출산기피 현상과 이어질 수 있는 가능성도 제기하고 있다. 따라서 저출산 기본계획을 여성주의적 관점을 포함하면서도 양성에 미치는 영향을 중심으로 재구성하여 분석할 필요가 있다. 지금까지 내용을 바탕으로 우선 저출산 기본계획이 성별영향 평가 관점에서 얼마나 적절하게 구성되었는지 포괄적인 문제제기를 할 수 있다. 또한 개별적으로 제기한 문제제기를 바탕으로 기본계획상 개별 과제의 성별영향 분석 작업의 필요성을 도출해 내었다. 이러한 논의를 바탕으로 다음과 같은 연구 내용을 정할 수 있다. 더 나아가 ‘저출산 예산’이 진짜 저출산 예산인지 면밀한 검토가 필요하다. 지금까지 저출산 대응정책 관련 예산은 범부처 차원의 통합ㆍ조정 작업 없이 개별 부처에서 제시한 사업목록을 모아놓은 것에 불과하였다. 저출산ㆍ고령사회위원회 사무국이 2008년 이명박 정부 출범과 더불어 없어짐으로써 사실상 위원회 역할 집행 기능이 사라진 상황에서 발생한 결과이다. 따라서 관련 정책이 추구하는 단기적ㆍ장기적 정책 효과에 따라 저출산 관련 예산을 재구성할 필요가 있다. 이러한 작업을 통해 ‘100조 예산을 쏟았지만 효과 없는 저출산 대응정책’의 실체를 정확히 밝힐 필요가 있다. 이런 의미에서 저출산 대응정책을 행위로서 임신ㆍ출산ㆍ돌봄을 직접 지원하는 행위지원정책과, 임신ㆍ출산ㆍ돌봄 행위와 직접적 관련은 없지만, 그러한 행위를 가능케 하는 사회 구조 및 환경을 만드는 정책 결과를 지향하는 결정지원정책으로 분류하여 관련 예산 구조를 재편성해야 한다. 또한 이러한 개념에 근거하여 저출산 대응 예산 관리 및 조절 기능을 할 수 있는 컨트롤 타워 구축이 필요한 시점이다. 저출산 관련 예산을 단순히 각 부처별로 제시한 목록을 집계하는 수준이 아니라 저출산 위원회가 주체가 되어 관리ㆍ통제할 수 있는 과정을 만들어야 한다. 일반적인 노동정책, 교육정책, 교통정책, 보건ㆍ복지정책, 주거정책 영역별 예산을 제외하면 직접적인 저출산 대응 예산이 2006년 저출산 기본계획 시행 이후 투입된 예산 규모에서 차지하는 비중은 50% 정도이다. 최근에는 행위지원보다 주거ㆍ노동정책을 중심으로 하여 결정지원정책 예산 비중이 더 높아진 상황이다. 따라서 저출산 대응 관련 예산 규모를 부처별 일반예산과 임신ㆍ출산ㆍ돌봄 과정을 직접적으로 지원하는 예산으로 분류해야 한다. 보편적 사회보장제도를 지향하는 차원에서 노동정책, 주거정책, 교육정책 예산 등을 포함하여 전체 저출산 관련 예산 규모를 부풀리는 관행을 없애야 한다. 3차 저출산 기본계획이 지향하는 패러다임, 제시한 비전과 목표, 그리고 중점 과제를 성별욕구도, 성별형평성, 성평등 조치 등을 기준으로 분석한 결과는 다음과 같다. 여성ㆍ남성 간 차이와 공통점에서 발생하는 문제와 요구를 인지하는 성별 요구도 차원에서 볼 때 저출산 기본계획은 여성을 ‘출산을 주체적으로 결정하는 존재’가 아니라 단순히 ‘가임기 여성’으로 인식하고 있다. 또한 가임기 여성 중 기혼여성이라면 당연히 출산을 할 준비가 되어 있다는 전제를 하고 있다. 난임부부 지원 사업을 보더라도 임신ㆍ출산 준비 과정에서 겪는 여성의 문제는 부각시키고 있지만, 남성은 어떤 경험을 하고 어떤 문제를 겪는지에 대한 언급도 없고 지원 필요성도 제시하고 있지 않다. 임신ㆍ출산을 ‘가임기 여성만의 문제’로 보기 때문이다.