미국의 통상협정 체결 및 이행 과정에서 나타나는 행정부와 의회 간의 권한 배분, 신속처리권한의 변천, 그리고 보호주의적 통상정책의 흐름 doc_id PCY_201810080555057941_5

아마도 동 조항의 정확한 의미는 문제의 통상협정에 규정된 모든 사항을 이행입법으로 전환하여 미국 내에 적용되어야 하며, 실제 미국 국내적으로 적용되는 것은 이러한 이행입법임을 밝히는 선언적 조항으로 보는 것이 정확하다. 이는 실제 협정을 이행하는 것에 있어서 의회의 입법조치가 궁극적으로 필요한 미국의 이원론적 협정이행 절차의 특징이 동조항의 설립 배경으로 보여진다. 사실 미국은 단 한번도 통상협정을 위반하고 이를 자국법을 통하여 정당화 하고자 한 적은 없었다. 오히려 타국가가 국내법 우선 조항을 통해 통상협정 위반을 정당화하려고 할 때 철저히 배격하는 입장을 견지하였다. 만약, 미국이 동 조항을 이유로 협정위반을 정당화 하려 한다면, 우리는 WTO나 FTA 분쟁해결절차에 회부하여 미국국내법이 아니라 FTA협정을 적용하여 판정하게 될 것이다. 서술한 바와 같이, 미국이 이러한 조항이 많은 나라로부터 오해를 사고 있는 점은 사실이지만 사실 미국은 FTA등의 통상협정과 자국법의 합치를 위해 부단히 노력하고 있으며 국내법 우선 조항은 무역상대국에게 적용할 수 없는 자국의 이행 절차를 위한 선언적 조항인 측면이 크다는 것을 염두에 두어야 하겠다. 1934년 호혜통상협정법(Reciprocal Trade Agreements)을 계기로 의회는 대통령에게 통상협정에 대한 협상 및 체결에 관한 권한을 포괄적으로 위임하였다. 동 법에 따라 대통령은 미국 또는 타국의 관세나 다른 수입제한이 미국의 대외무역에 부당하게 부담을 주거나 제한하고 있다고 판단할 경우 관세의 50%까지 인상 또는 인하할 수 있는 양자 협정을 의회의 승인없이 체결할 수 있는 권한을 가지게 되었다. 그러나 1967년 케네디라운드 과정에서 행정부가 의회가 위임한 범위를 넘어선 비관세장벽 협정을 체결하자, 의회는 이러한 통상협상 및 체결권을 회수하였다. 이후 대통령의 통상협정체결권은 1974년 통상법에서 부활하였다. 동 법은 대통령에게 신속처리권한(Fast Track Authority)을 부여하면서 양자 및 다자간자유무역협정의 체결, 개발도상국에 대한 일방적인 무관세 대우, 산업부문 내지 상품협정 체결에 관한 의회의 권한을 대통령에게 위임하였다. 통상적으로 미국은 무역협정권한이 궁극적으로 의회에 있어서 대통령이 국제협정을 교섭하고 합의한 사항을 의회가 승인하여야만 효력을 가질 수 있고, 심지어 의회는 행정부가 이미 합의한 내용의 개정까지도 요구할 수 있다. 이는 급변하는 세계정세를 따라가기 어렵고, 효율적인 협상이 어렵다는 것이 계속 단점으로 지적되어 왔다. 그래서 1974년 무역법에 처음 도입된 신속처리권한을 통해, 의회가 무역협상의 폭넓은 권한을 행정부에 위임하여 일단 행정부가 협정 내용을 합의하면 의회는 90일 이내에 승인 여부만을 결정하도록 하였다. 이러한 신속처리권한은 상당히 효과를 거뒀으나 도입 당시 20년 간 한시적으로 도입되었기 때문에 1994년 그 효력이 만료되었다. 그래서 1997년 그 효력을 다시 부활시키는 방안이 논의되었으나, 미 하원이 이를 거부하였으며 이는 이후 부시 행정부가 들어선 후에야 해결되었다. 2002년 통상법은 위 나.항에서 언급한 1974년 통상법의 신속처리권한 부활 문제를 해결하는 것 등을 주요 내용으로 하는 법이다. 부시 행정부 시기 WTO 뉴 라운드 및 미주자유무역지역협정(Free Trade Area of the America: FTAA) 교섭에 필요하다는 이유 등으로 2002년 통상법을 통해 다시 신속처리권한 관련 규정이 도입되었으며, 동 제도는 2007년 7월 1일까지 운용되었다. 신속처리권한의 중요성은 그 다음해에 벌어진 사건에서도 알 수 있는데, 부시 행정부가 협정상의 용어들에 대해 의회 지도부와 합의를 이루지 않은 채로 미국-콜롬비아 FTA 이행 법안을 의회에 제출하자, 이에 미 의회 하원은 위 FTA가 신속처리권한의 대상에 포함되지 않음을 결의하여 무역에 관한 신속처리권한이 2007년 만료되었음을 분명히 하였다. 구체적으로 예를 들자면, 미 의회는 무역협정과정에서 행정부가 외국정부와 관세인하 협상을 전개하고 그 결과를 공표하는 권한을 위임했으나, 협상대상품목의 범위나 관세인하폭, 관세율 적용기간등에 제한을 가하고 있으며 국내산업의 보호를 위해 협상 돌입 전에 민간 부문과 협의하고 자문을 거쳐야 하는 협상 전 절차를 규정했다. 또한 USTR이 의회 자문관(congressional advisors)에게 수시로 무역정책목표와 협상진전상황을 보고하도록 절차화시켰다. 미국 협정 이행법의 국내법 수정절차도 이를 뒷받침하는 또 다른 예이다. 우루과이 라운드 이행법 제 123조 및 129조를 보면, 미국이 WTO 패소 시, 의회와의 긴밀한 협의하에 국내법 수정을 개시하는 절차가 매우 자세히 나와 있다. 이러한 절차적 정교함과 투명성을 통해 통상법 적용이 행정부 위주로 편협하게 적용되지 않고, 의회와 행정부간의 조화와 균형을 이루도록 하는 데 큰 일조를 하였다. 예를 들면, 1810년대에 들어서서 미국은 보호주의정책이 실시되면서 수혜자와 피해자 집단이 생기고, 최초로 이익집단 간의 로비활동이 시작되고 정당간의 대립도 심화되었다. 민주당은 이전의 공화파 및 민주공화파를 이어 농업집단을 대변하는 저율관세정책을, 휘그당은 이전의 연방파를 이어 상공업집단을 대변하는 고율관세정책을 지지하는 경향이 뚜렷해졌다. 이러한 현상은 1930년대 초-70년대 초까지 이어졌다. 1974년 통상법과 1988년 종합통상경쟁력법과 같은 보호주의정책의 색깔이 짙은 통상법이 제정되었고 그 당시 의회멤버는 정책보다는 이익집단들의 이해관계를 더욱 우선시하는 경향을 보였다. 이러한 이익집단은 사실 1970년대 이후 그 규모가 대형화되면서 로비 및 압력활동을 전개하였다. 이러한 배경 속에 미 행정부는 다각도의 보호주의적 통상정책을 계획하거나 실행 중에 있다. 우선 전통 제조업분야 일자리 창출을 위해 기체결된 무역협정을 재검토 및 철회 중에 있다. 환태평양경제동반자협정(Trans-Pacific Partnership:TPP) 가입을 철회하고, 북미자유무역협정(North American Free Trade Agreement: NAFTA) 및 한미 FTA는 전격 재협상하는 방침을 결정했다. 또한 미 행정부는 고 관세율 정책을 실행하고 있다. 특히 무역적자를 기록하고 있는 멕시코, 중국에 고율관세를 부과하여 통상압력을 강화하겠다는 입장을 천명하였다. 고관세율 부과시, 가격상승에 따른 미국 소비자 부담이 증가하여 미국기업에도 피해가 갈 것으로 예상이 됨에도 불구하고, 고관세율 정책을 유지하겠다는 미국의 입장을 통해 무역수지적자를 해결하겠다는 강한 의지를 엿볼 수 있다.