공공서비스 민간위탁의 이론적 배경과 효율성 논쟁 및 120다산콜센터 사례를 통한 운영상의 비효율성과 노동 문제 분석 doc_id PCY_201810120232436131_1

민간위탁은 정부가 민간에 대가를 지불하는 계약을 맺고 해당 조직은 정부를 대신하여 재화나 서비스를 공급하는 정책수단을 의미한다. 즉 민간위탁은 공공기관이 정부 재정으로 민간업체와 업무위탁 계약을 통해 서비스를 생산, 공급하는 것인데, 이는 자본소유의 측면에서 민영화와는 구별된다. 우리나라 최초의 민간위탁은 1948년 쓰레기수거사업이라고 알려져 있으나 민간위탁이 본격적으로 확산되기 시작한 것은 1997년 외환위기 직후로, 이후 최근까지 꾸준히 확대되어 왔다. 공공서비스의 외부화 또는 내부화를 설명하는 이론들은 크게 네 가지 흐름으로 구분할 수 있다. 가장 많이 언급되는 이론은 거래비용이론이다. 거래비용이론의 핵심명제는 교환관계에 있는 행위자들이 거래비용을 최소화하는 방향으로 조직구조를 결정한다는 것이다. 공공서비스의 제공을 거래비용 관점에서 조명하는 경제학적 시각은 1980년대 이후 신공공관리론(New Public Management)을 통해서 확산되었다. 신공공관리론의 주창자들은 정부의 계층구조 내에서 일어나는 관료제적 지시와 명령, 그리고 조직정치의 메커니즘을 통해서 관리되는 공공서비스 제공방식을 법적 강제성을 동반하여 외부 서비스 제공자의 기회주의적 태도를 최소화하는 사전적 약정방식으로 전환하여 효율성을 강화할 수 있다는 주장을 설파해왔다. 공공서비스의 제공방식을 설명하는 두 번째 이론적 흐름으로 공공선택이론(Public Choice Theory)을 들 수 있다. 이 이론의 주창자들은 효율적인 서비스 제공방식은 오로지 서비스 수혜자에 더 많은 선택의 기회를 줄 수 있는 시장을 통해서 선택될 수 있음을 강조한다. 자연스럽게 이 관점은 공공서비스를 제공하는 데 있어 민간사업자의 참여를 옹호하며 반대로 정부의 관료제를 효율성을 저해하는 독점적 사업자로 간주한다. 증가하고 있는 역외주화 추세는 공공서비스 민간위탁이 기대했던 효과를 내고 있는지 여부를 둘러싼 논쟁을 심화시키고 있다. 특히 공공인프라의 기획-건설-관리 및 운영까지 아웃소싱할 경우 거래비용이론과 공공선택이론이 강조하는 비용적 측면에서도 부정적인 영향이 더 크다는 사실을 많은 실증연구들이 보여주고 있다. Martin(2002)에 따르면, 민간위탁은 생산비용의 감소, 서비스 질 향상, 정부에서 제공하지 못하는 서비스 제공 등의 효과가 있을 수 있지만 반대로 관리비용의 증대로 인해 비용이 오히려 증가할 수 있다. 또한 위탁사업자의 공공의 안녕 및 삶의 질 증진에 대한 책임의식 결여로 공공서비스의 질이 저하될 수 있고 담당공무원이 연관된 부정부패가 발생할 가능성이 높아진. 류춘호(2014)는 지방정부 예산의 5% 내외를 자치하고 있는 민간위탁의 운영 실태를 분석했는데, 계약체결, 집행관리, 사후관리 등 민간위탁 과정에서 비효율적으로 운영되고 있다고 평가하기도 하였다. 이러한 측면에서 행정서비스의 민간위탁 결정은 신중히 접근되어야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다. 120다산콜센터는 시민들에게 행정이용의 편의를 제공하기 위한 취지로 조례에 근거하여 설립되어 2007년 9월 12일부터 민간위탁업체 3곳에 의해 상담업무를 시작했다. 콜센터 노동자들은 민간의 콜센터업체 3곳에 나뉘어 소속되어 있었지만 같은 공간에서 동일한 업무를 수행했다. 업무는 기본적으로 교통 및 수도 정보제공, 시정 구정 행정업무 안내, 민원접수 등으로 구성되었고 부가적으로 문화행사 안내와 직장맘 고충상담과 같은 공적서비스를 제공하였다. 서울시는 시가 소유한 건물과 장비를 민간위탁업체에 무상으로 제공하고 업체는 계약에 명시된 업무를 수행하기 위해 콜센터 상담사들을 뽑아 운영하는 방식이었다. 콜센터 인원규모는 2016년 기준 전체 424명으로 관리자(매니저, 스태프, 상담팀장)를 제외한 상담사는 387명이었다. 위탁업체는 2007년부터 2015년까지 세 곳에서 운영하다 그 후 효성ITX(176명)와 매타넷MCC(248명) 2곳으로 통합되었다. 업무 측면에서 서울시-업체 간의 위탁관계는 공공서비스 제공에 있어서 여러 가지의 비효율을 발생시켰다. 첫째, 우선 시민들은 상당히 구체적인 질문을 했지만 위탁업체의 특성상 문제해결을 위한 상담사의 숙련 및 전문성은 쉽게 축적되지 않는 문제가 있었다. 민간기업의 상품판매나 안내와 달리 120다산콜센터 상담사가 처리해야 하는 시 구정 업무는 내용도 광범위하고 상시적으로 바뀌는 특징이 있었다. 따라서 상담업무를 효과적으로 처리하기 위해서는 장기간 근속을 통해 쌓을 수 있는 노하우가 중요했다. 하지만 120다산콜센터의 상담사들은 낮은 임금, 높은 노동강도, 감정노동 등으로 인해 이직이 잦았다. 심지어 퇴사를 하려면 1달 전에 예약을 하고 퇴사하는 것이 관행일 정도였다. 둘째, 전문적인 상담을 위해서는 상담사들을 대상으로 한 지속적인 교육훈련이 필요했는데, 이 역시 제대로 이루어지지 못했다. 120다산콜센터의 교육훈련의 경우 6주 동안의 입문교육, 근무를 하면서 받는 직무교육, 품질 모니터링 교육(QA)으로 구성되어 있었지만 실상은 입문교육만 이루어지고 지속적인 교육은 진행되지 못했다. Benner & Mane(2011)에 따르면 콜 서비스 기능이 점차 전체 기업의 사업과 밀접하게 연결되면서 콜센터 상담원의 숙련과 지식은 기업의 성과와 직접적으로 연결된다. Batt(2000)는 미국 텔레커뮤니케이션 산업 콜센터들이 고객 세분화 전략을 통해 비용절감과 품질향상을 동시에 달성했음을 확인하였다. 단순, 반복적인 상담 콜은 대량생산형 콜센터를 통해 담당할 수 있지만 복잡하고 인간적인 교류가 필요한 숙련이 필요한 상담은 인적자원의 내부화를 통해 실현하는 것이 수익극대화에 기여한다는 설명이다. 고객 세분화 전략은 비용절감과 품질향상의 압력을 각각 상이한 작업조직으로 분리해 처리하는 반면, 절충형 작업조직(Hybrid model)은 비용절감과 품질향상을 하나의 작업조직에서 동시에 달성하려 한다. 절충형 작업조직은 관리자의 강한 통제를 전제하지만 부분적으로 상담원에게 자율성을 부여하고 의사결정에 참여할 수 있는 권한을 부여함으로써 상담원의 숙련향상을 이끌어내고 헌신성의 증대를 꾀한다. 120다산콜센터 상담사들의 누적된 불만은 2011년 말 희망연대노동조합의 콜센터 조직화에 힘입어 2012년 9월 노동조합 결성으로 이어졌다. 우선, 희망연대노조는 KT 자회사 콜상담업체인 KTIS, KTCS 상담사를 조직했다. KT에서 강제퇴출된 500명이 이 위탁업체들에서 상담업무를 수행하다가 강제 사직을 강요받았기 때문이다. 이들 중 100명이 노조를 결성하고 고용보장을 요구하면서 희망연대노조는 본격적으로 콜센터 상담사 조직화 사업을 꾸리게 된다. 이후 희망연대노조의 콜센터 조직사업이 공공기관으로 옮겨져 다산콜센터로 확대되었다. 특히, 보궐선거를 통해 취임한 박원순 서울시장의 주요 공약 중 하나가 노동인권보장이었기 때문에 희망연대노조는 120다산콜센터에서의 노조조직화에 적지 않은 기대를 하고 있었다.