문재인 정부의 국정목표인 '평화와 번영의 한반도' 실현을 위한 전략적 배경과 국제정치적 환경 분석 및 남북관계 개선 방안 모색 doc_id PCY_201810150407529321_1

경제·인문사회연구회 협동연구 ‘평화와 번영의 한반도 구축방안’은 바로 ‘평화와 번영의 한반도’라는 문재인 정부 국정목표를 실현하는 데에 유용한 지침을 제공하는 것을 목적으로 기획되었다. ‘문재인의 한반도정책’을 효율적으로 추진하여 북핵문제의 평화적 해결과 남북관계의 재정립을 통해 한반도에 지속가능한 평화를 정착하기 위한 전략과 정책을 제안하고자 하는 것이다. 2017년 10월 말, 협동연구를 시작할 당시 ‘평화와 번영의 한반도 구축방안’은 구체적으로 다음과 같은 세 가지 목적을 달성하기 위해 추진되었다. 첫째, 문재인 정부 출범 이후 지속된 북한 도발 관리국면의 수세적 대응방식을 탈피하여 선도적이고 적극적인 대북정책 이행을 요구하는 대내외적 요구에 부응하기 위해서이다. 문재인 정부는 박근혜 전 대통령 탄핵사태라는 헌정중단의 위기 속에서 출범하였기 때문에 과거 정부에 비해 매우 짧은 정권 인수인계 기간을 거치지 않을 수 없었다. 게다가 북한의 거듭된 핵·미사일 실험에 대한 사후적 대응에 집중하게 되면서 국정목표로서 평화와 번영의 한반도를 실현하기 위한 구체적인 이행전략을 마련하지 못한 채 정부 출범 6개월을 넘기고 있었다. 셋째, 남북한이 상호존중의 기반 위에 공존공영하며 평화통일로 나아가기 위한 청사진을 제시하는 데에 본 연구의 목적이 있었다. 지난 10년간 정부의 대북·통일정책은 주로 북한에 대한 강경 일변도의 압박정책을 전면에 내세우고 제한된 범위 내에서 대화와 교류협력을 제안하는 수준에 머물러왔다. 한편, 통일대박론과 같은 정부담론은 ‘과정’ 중심의 통일이 아닌 ‘결과’ 중심의 통일에 대한 국내적 인식을 양산함으로써 점진적이고 평화적인 통일이라는 흔들릴 수 없는 가치를 훼손시킨다는 비판도 받아왔다. 북한 역시 통일대박론을 ‘제도통일’ 또는 ‘흡수통일’ 기도로 비난하며 남북관계를 도외시하고 자신들의 일정표에 따른 북핵 고도화에만 몰두해왔다. 이러한 상황에서 통일지상주의적 접근을 지양하고 상호존중과 평화공존을 우선시하는 문재인 정부가 출범함으로써 대북·통일정책에도 새로운 전기가 도래하게 되었다. 본 협동연구는 과거와 다른 새로운 대북·통일정책 환경에 부응하기 위해 남북관계의 재정립 구도를 모색하는 데에 중요한 목표를 두었다. 문재인 정부의 국정목표인 ‘평화와 번영의 한반도’가 제시하고 있는 최우선적 목표는 한반도의 평화정착이라고 할 수 있다. 문재인 대통령은 취임 후 7월, 독일 쾨르버 재단 연설을 통해 전 세계를 상대로 한반도에서 평화의 중요성을 역설했고 8․15 경축사를 통해서는 ‘모든 것을 걸고 전쟁을 막겠다’는 의지를 분명히 했다. 문재인 정부가 출범 직후부터 평화의 중요성과 절박성을 강조한 것은 우선 북한의 핵·미사일 도발이 계속되는 상황에서 한반도에 군사적 긴장이 고조되는 상황에 대한 대응이라는 측면을 갖고 있다. 그러나 당초 국정목표로 제시된 ‘평화와 번영의 한반도’의 구조적 측면을 살펴보면 평화는 북핵문제에 대한 수세적 대응 이상의 의미를 갖는다. 즉, 평화가 보장되지 않으면 한반도의 경제적 번영이라는 국가적 목표도 실현될 수 없다는 냉철한 현실 인식에 기반한 것이다. 한반도의 평화적 환경이 경제적 번영을 보장하고 경제적 번영이 평화적 질서를 더욱 공고히 하는 선순환적 관계가 ‘평화와 번영의 한반도’라는 국정목표에 집약되어 있다고 볼 수 있다. 한국이 처한 대외정책 환경은 크게 보면 글로벌 차원의 거시적 추세의 변화, 동북아 차원의 지정학적 경쟁, 그리고 한반도 차원의 변수 등으로 대별하여 분석할 수 있다. 평화와 번영의 한반도 구상을 실현하기 위한 국제협력에 초점을 맞추는 본 장에서는 글로벌 차원의 거시적 추세 및 구조적 변화에 초점을 맞추어 주요 변수, 핵심 쟁점, 한반도의 평화와 번영 관련 정책에 미칠 파장, 향후 전망 등을 집중 분석하고자 한다. 평화와 번영의 한반도 구현을 위해서는 지속가능한 평화체제를 구축하는 것이 필수적인 요구 사항이기 때문이다. 우선 국제정치 구조의 변화를 분석할 필요가 있다. 국제정치의 대표적 이론 가운데 하나인 신현실주의, 혹은 구조주의적 현실주의 이론에 의하면 국제정치의 구조를 결정하는 것은 ‘힘의 배분상황’(power distribution)이다. 즉, 국제체제 내 특정 시점에서 주요 행위자들 간 힘의 배분상황이 국제관계의 성격과 구조를 결정하는 핵심 요인이다. 현재 군사력과 경제력 면에서 세계 최강자는 미국이다. 아태지역은 높은 경제성장률과 역동성을 발판으로 하여, 국제질서 변화의 중심에 있는 동시에 역동적인 발전의 견인차 역할을 담당하고 있다. 아태지역은 세계경기 둔화 속에도 연 7~8%대의 높은 경제성장률을 유지하고 있다. 미 국가정보위원회(National Intelligence Council: NIC)가 발표한 미래질서 전망 보고서(Global Trends 2030)는 2030년이 되면 경제규모, 인구, 기술투자, 군사비를 종합해 산정한 글로벌 지배력에서 아시아가 북미와 유럽을 합친 것보다 더 클 것으로 예상하고 있다. 군사력 측면에서 미국의 우위는 아직까지는 두드러진 현상이다. 하지만 장기적인 전망에 따르면 전세계에서 차지하는 미국의 군사력 비중은 감소할 전망이다. 미국이 좁은 의미에서 정의된 미국의 국익을 위해 세계 각국과 설정한 방위공약을 약화시키면서 더 이상 세계경찰의 역할을 맡지 않겠다는 방향을 정하고 실제로 그 방향으로 나아가게 되면 미국의 상대적 쇠퇴와 중국의 부상은 더욱 가속화될 것이다. 국제정치 환경 중에서도 우리의 정책여건을 가장 어렵게 만드는 요인은 미, 중 등을 포함한 강대국관계의 경색과 긴장이다. 강대국 정치, 혹은 지정학의 부활과 관련된 리스크도 중요한 고려 대상이다. 대표적인 불확실성 변수는 미국과 중국의 대외전략, 그리고 미중관계의 향배이다. 트럼프 행정부의 첫 국가안보전략(NSS 보고서)는 ‘미국 우선주의’ 국가전략을 주장하며 원칙 있는 현실주의(principled realism)를 기본 철학으로 제시했다. 이에 의하면 역사의 변함없는 연속성은 결국 힘의 대결(contest for power)이다. 보고서는 현재 미국이 직면한 세 가지 종류의 도전을 첫째, 중국, 러시아 같은 현상타파(revisionist) 세력, 둘째, 이란, 북한 등 불량국가들, 셋째, 지하드 테러조직으로 대표되는 초국가적 위협이라고 규정했다. 미국 우선주의 시대에 우려되는 것은 이번 NSS의 근저에 깔린 제로섬적 국제관계 시각이다. 트럼프 정부의 국가안보 전략 보고서는 현 국제상황을 중국과 러시아의 미국 리더십에 대한 도전이라고 명확히 규정하며 미국은 정치·군사·경제 모든 영역에서 우위를 확고히 지켜가겠다고 선언함으로써 미중러 간의 경쟁이 국제관계의 기본 작동원리라는 점을 명시했다. 2018년 평창 동계올림픽을 계기로 남북관계를 개선하고 한반도에 평화를 정착시키려는 움직임이 본격화되고 있다. 남북관계를 둘러싼 최근의 정책환경을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 4월 27일 판문점 평화의 집에서 역사적인 2018 남북정상회담이 개최됨으로써 남북관계 개선을 위한 합의 기반이 마련됐다. 남북정상의 수준에서 ‘판문점선언’을 통해 남북관계 개선, 군사적 신뢰구축, 비핵화의 선순환적 해결구조와 방향이 합의됐다. 판문점선언 이후 일시적으로 조성된 남북관계 경색을 풀기 위해 5월 26일 판문점 통일각에서 비공개 남북정상회담이 개최되었다. 정상회담을 계기로 6월 1일 남북관계 개선을 위한 구체적 일정을 조율할 남북고위급회담이 개최될 수 있었다. 이와 같이 정상회담이라는 하향 방식을 통해 남북관계 개선의 기본방향이 설정되는 새로운 특징이 나타나고 있다.