기술규제의 개념과 특성, 그리고 신기술 및 신산업 활성화를 위한 기술규제 개선의 필요성과 한계 및 정책적 방향성 doc_id PCY_201810150509282111_1

기술규제는 기술과 관련한 일련의 혁신활동을 중심으로 새롭게 규제를 바라보는 관점으로, 그 본격적인 논의는 2009년 국가경쟁력강화위원회를 통해 시작되었다. 국가경쟁력강화위원회(2009)에서는 기술규제에 대하여 “기술개발, 제품생산, 판매·마케팅 등 기업 활동 전반에서 경영혁신활동을 저해하는 기술 관련 제도“로 정의하였다. 기술규제가 기업생태주기에서 행정비용을 증가시키고 신기술의 제품화 및 시장진입을 지연하는 것으로 규정한 것이다. 국가경쟁력강화위원회는 규제의 범위를 법령과 같은 명시적 규제 뿐 아니라 하위 규정 및 재량권 등 실질적 규제까지 포함하는 것으로 보았다. 동 위원회는 나노산업 등 급속한 기술변화가 나타나는 시점에서 규제의 속도가 이를 다라가지 못하여 기업의 기술경쟁력이 약화된다는 점에 주목하였다. 2013년부터는 미래창조과학부(현 과학기술정보통신부)가 주도적으로 기술규제에 대한 개선방안을 제시하였다. 미래창조과학부는 민·관 합동 과학기술규제개선 추진위원회를 구성하고 2014년 한국과학기술기획평가원에 규제개혁센터를 설치하였으며, 반기별로 준법규적 과학기술규제를 포함하는 ‘과학기술 규제개선방안’을 국가과학기술심의회에 보고하고 있다. 규제는 그 목적, 규제자, 적용 대상 및 피규제 행위의 유형, 규제의 방식에 따라 다양하게 나타난다. 따라서 모든 정부규제는 일정한 기준에 따라 분류되며 그 효과는 시정을 목적으로 하는 시장의 실패에 따라 평가된다. 즉 가격, 진입 등 경제규제, 또는 철도, 통신, 가스 등 자연독점 분야 서비스의 질 등에 대한 규제는 경쟁의 불완전성을 전제로 한다. 또한 대기오염 및 수질오염이나 자연자원의 낭비 등 환경규제는 제3자에 대한 비용부담을 발생시킨다는 의미의 외부 경제성에서 기인한다. 나아가 품질관리, 작업조건의 안전, 고용의 정당한 절차 등에 관한 규제는 내부경제성에 대한 것으로 시장거래비용이나 편익과 관련되는 것이다. 지금까지 정부규제는 행정학적 관점에서 대상 영역에 따라 크게 경제질서 확립을 위해 경제주체의 경제활동을 규제하는 경제적 규제와 사회구성원의 복지향상을 위해 경제주체의 사회적 행동을 규제하는 사회적 규제로 나누어 접근해 왔다. 기술규제는 특정 기술이나 원료의 사용을 금지함으로써 진입장벽으로 작동하기도 하지만, 기술규제는 소비자로 하여금 생산자와의 정보비대칭 문제를 완화시켜 공정한 거래를 촉진시키는 순기능 역시 가지고 있다. 기술규제가 가진 순기능적 측면에도 불구하고, 기술규제에 대한 정책적 방향성은 기존 기술규제를 개선하여야 한다는 점에 맞추어져 있다. 현 정부는 물론 과거 정부에서도 기술규제의 개선은 지속적으로 이루어져 왔음은 주지의 사실이다. 이러한 배경에는 여전히 신제품의 시장 출시에 있어서 연구자와 기업의 애로사항이 존재하기 때문이다. 흔히 쓰는 화장지의 경우 종류별로 그리고 길이별로 별도의 환경표지인증을 받아야 했으며, 유해물질이 첨가될 소지가 없는 공정만 거쳐 가구 완제품을 제작하여도 인증시험을 통과하지 못하거나, 부처별로 가구류 평가방법이 소형챔버법 및 대형챔버법으로 제각각이던 것 등은 모두 이러한 문제점을 대표적으로 보여주는 사례이다. 한편, 최근의 연구에서는 기술혁신의 역동성에 따라 행정규제 범위 내에 기술규제를 포섭하는 데에 한계가 존재하고, 기술규제가 행위의 제한만을 목적으로 하는 것이 아니라 바람직할 것으로 예상되는 혁신활동을 촉진한다는 점에서 기술규제를 다양하고 폭넓게 이해하여야 함을 강조하고 있다. 이에 따라 많은 연구에서는 기술규제의 광의의 정의를 인용하고, 규제와 기술혁신의 관계 및 개선방안 측면에서 접근함을 확인할 수 있다. 나아가, 윤혜선(2017)은 현재까지 미정립된 신흥기술규제연구방법론을 개발하기 위하여, 기술규제의 개념적 범위를 ‘기술이 어떻게 규제되고 규제되어야 하는 것에 관한 것’이라고 확장하고, 기술규제 시 기술의 종류, 혁신의 수준, 장소, 시간, 규제의 방식, 규범적 가치관 및 가용지식을 고려하여야 함을 도출하였다. 신제품⋅신산업 영역의 기술개발 증가에도 불구하고 기술규제로 인한 기업의 시장출시 애로는 여전히 존재하고 있다. 이는 사후적으로 부처별 규제개선이슈 발굴에 초점을 맞추었던 기존 전략에 한계가 있음을 뜻하며 본질적이고 실질적인 규제개선 해결책이 필요함을 의미한다. 본 연구에서는 기존 규제 이슈에 대한 하향식 접근법을 보완하기 위해 연구개발 기획단계에서 연구자가 일련의 기술규제를 직접 검토하도록 유도하는 사전 기술규제 검토 제도를 제안한다. 기존 규제개선의 정책대안을 살펴보면 규제중복해소를 위한 기술규제 및 인증제도 개선에서 신산업 활성화를 위한 제도개선으로 개선대책이 변화했음을 알 수 있다. 하지만 공급자 중심에서 이슈 발굴 및 특정 이슈에 대한 규제대책 발표에 그쳤다. 규제로 인한 R&D성과 활용 제약사례를 보면 불확실한 위험 예측으로 인한 과다규제, 규제의 열거주의적 특성, 공공성 및 안전성과 산업적 가치 간 균형 문제가 성과 활용을 제약하는 주요 원인으로 나타났다. 미래성장동력 관련 기술규제 개선 노력은 다양하게 이루어졌으나 시장경제질서, 책임소재, 개인정보보호, 규제 및 제도 미비 등의 이유로 과제 개선에 한계를 보였다. 이처럼 지속적으로 연구개발성과가 규제로 인해 충분히 활용되지 못하는 원인은 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 잠재적 위험에 대하여 적극적인 정책적 고려를 하는 것에 한계가 존재한다. 즉 실제로 나타날 수 있는 위험에 대한 면밀한 예측이 어렵기 때문에 유사한 산업계 또는 제품이나 기술에 적용되는 기술규제를 우선적으로 적용하는 관성이 나타난다. 이로 인해 과다한 규제가 이루어져 실제 성과 활용에 부정적인 영향이 나타나게 된다. 둘째, 기존 규제제도의 열거주의적 특성 역시 규제문제의 주요 원인이 된다. 한국은 ‘원칙적 금지·예외적 허용(positive regulation)’ 방식의 규제제도를 운영하고 있다. 원칙적으로 규제된 상태에서 규제의 적용을 받지 않는 내용을 열거하는 법령 체계 하에서는 신기술이 개발되었을 때에도 적용 가능한 제도가 부재할 수밖에 없다. 앞서 지적한 바와 같이 신기술·신산업 활성화를 위해 기술규제를 개선하는 변화는 2015년을 기준으로 나타남을 확인하였다. 이러한 변화와 맞물려 2015년부터 정부는 미래성장동력 분야에 대한 집중적인 기술규제 개선을 추진한 바 있다. 국무회의, 규제개혁장관회의, 무역투자진흥회의, 신산업 규제혁신장관회의 등 다양한 회의체를 통해 미래성장동력 분야와 관련된 기술규제 개선이슈를 발굴하고 이를 개선하기 위한 다양한 논의가 진행되었다. 2015년부터 2017년까지 미래성장동력 분야별로 제기된 규제개선과제는 총 161건으로 조사되었으며, 각 분야별로 과제 현황을 살펴보면 다음과 같다. 열거된 과제들을 살펴보면 주된 내용은 기존 규제로 인해 새로운 기술과 제품이 출시되거나 실증 등이 불가한 현상을 해소하기 위한 것들이 주된 규제개선과제로 제시되었음을 확인할 수 있다.