기후변화와 사회경제적 요인으로 심화되는 에너지 빈곤의 실태와 이를 해결하기 위한 복지적 관점의 제도적 개선 필요성 doc_id PCY_201810250347237801_3

오늘날 에너지 빈곤원인의 다양성과 다변화성의 한축을 이루는 것이 바로 기후변화 현상이다. 기존에는 에너지 빈곤원인을 경제적 빈곤에서 찾고, 특히 에너지 빈곤층의 생명, 건강, 생활환경 등을 고려하여 동절기 그 위기가 심해진다는 것에 착안한 관련 구제정책을 실시하여 왔다. 하지만, 기후변화 현상은 그 다양성으로 인해 사계절을 막론하고 예측이 어려운 위기 상황을 초래한다. 예를 들어 하절기에는 최고 온도가, 겨울에는 최저온도의 증상이 나타나고 있고, 그 기간 역시 장기화 최고화 되고 있다. 그런데 국내에서 시행되고 있는 에너지 바우처의 지급 기간은 겨울에 한정되어, 여름은 에너지빈곤의 사각지대가 광범위 하게 발생하고 있다. 다른 한편, 기후변화 시대에 에너지 빈곤현상은 단지 경제적 원인에 머물지 않고 에너지 빈곤층의 가구구성, 주거특수성 등 사회적 원인이 고려되어야 함에도 불구하고 현행제도들은 이를 반영하고 있지 못한 실정이다. 예를 들어 경제적 빈곤층의 유형별로 노인 장애인 한부모 가구 등 사회적 취약계층은 기후변화 시대에 에너지 빈곤에 더욱 취약할 수밖에 없고 이런 계층은 가구원이 집에서 거주하는 시간이 길기 때문에 에너지 수요가 더 많은 편이다. 이처럼 국내 에너지 복지 사업이 여러 채널과 방식으로 실행되고 있지만, 에너지 빈곤의 원인이 다양하고 다방면에서 그에 따른 부정적 영향이 나타나기 때문에, 그리고 에너지 복지 지원 정책의 양적 질적 한계로 인해 에너지 빈곤 해결은 어려움을 겪고 있다. 1970년대 영국 등지에서 연료 빈곤이 처음 논의되었을 때에는 적정한 주거 온도에 초점을 맞추었지만, 최근에는 냉 난방 이외에도 일상적인 생활을 위해서 필요한 조명, 취사, TV 시청과 같은 기본적인 문화생활의 영위에 필요하다고 사회적으로 인정되는 에너지의 사용을 포괄하고 있다. 에너지 빈곤으로 인한 냉 난방 부족은 거주자의 건강을 훼손할 수 있으며, 특히 만성적인 감기, 기관지염, 심장질환과 같은 질병을 유발, 악화시킬 수 있다. 따라서 장애인, 만성질환자, 노인 등이 있는 가구는 더욱 취약한 상태에 내몰리게 된다. 또한 에너지 비용의 증가는 식료품 구입과 같은 다른 생활비용을 감소시켜 생활의 질을 후퇴시킬 수 있다. 이같은 상황으로 인한 취약 계층의 의료기관 이용 증가는 건강보험의 재정적 부담 증가와 같은 사회적 비용 유발로도 이어진다. 지금까지 국내에서는 에너지 취약계층, 에너지 소외계층, 에너지 빈곤층이란 용어가 혼용된 채 에너지 지원사업이 시행되었다. 현재까지 진행된 에너지 지원사업은 산업통상 자원부가 주도가 되는 지원정책으로 점철되고 있었다. 하지만, 에너지 지원은 그 대상이 에너지 취약계층, 에너지 소외계층, 에너지 빈곤층 등 자력으로 충분한 에너지 비용을 감당하기 어려운 경제적 빈곤층을 대상으로 사업이 수행되었다. 따라서 더 이상 국내 에너지 지원사업은 지원사업에 그치는 것이 아니라 다부처가 공동으로 수행하는 복지사업의 일환으로 보아야 할 것이다. 왜냐하면 에너지 지원사업을 복지사업으로 볼 경우, 그만큼 복지권의 대상으로 권리성을 인정받을 수 있는 여지가 크기 때문이다. 이미 국내에서는 에너지 빈곤층에 대한 지원사업으로 용어가 고착되고 있는 현실도 이를 반영하고 있다. 그렇다면, 에너지 빈곤층에 대한 에너지 지원사업을 복지사업으로 보게 된다면, 그 입법적 근거는 어디에서 찾아야 하는지의 문제가 남아 있다. 이에 대하여 에너지복지사업의 1차적 근거를 사회보장기본법에서 찾고자 한다. 에너지 빈곤(Energy Poverty)과 연료 빈곤(Fuel Poverty)은 국내외에서 냉난방을 위한 에너지원에 대한 접근성 및 사용료 지불가능성이 낮은 상황을 설명할 때 사용되고 있다. 국내에서는 아직까지 에너지빈곤에 명확한 개념화가 이루어지지 않았다. 다만, 국내에서는 에너지 빈곤을 전기 또는 도시가스와 같이 편리하게 접근 가능한 에너지 서비스의 이용가능여부로 보거나, 경제적인 이유로 기후현상을 극복하기 위한 충분한 수준의 냉난방을 하지 못하는 경우로 보기도 한다. 다만, 현재 우리나라에서 에너지 복지제도의 일환으로 시행되고 있는 광열비 기준 에너지 지원정책을 본다면 일단 우리는 광열비(전기료, 연료, 난방비) 구입비용이 가구소득 10% 이상인 가구로 소득대비에 비해 광열비 비중이 높아 최소한의 에너지마저도 제대로 공급 및 사용하기 힘든 사회계층을 에너지 빈곤층으로 정의할 수 있겠다. 현재 국내에서 암묵적으로 활용하고 있는 소득 대비 광열비 비중 10%라는 에너지 빈곤의 기준 역시 편의적으로 차용하고 있는 것으로, 그 적실성에 대해서 논란이 많다. 영국에서는 적정 온도 유지라는 세부 기준이 적용되고 있지만 우리나라는 이런 근거에 대한 검토가 부족한 편이고, 경상소득과 가처분 소득 중 어느 것을 선택할지에 대해서도 논쟁적이다. 또한 미국과 캐나다와 같이 빈곤선을 기준으로 삼을 경우에 기초수급자와 차상위 계층에 한정할 수 있을지에 대해서도 판단이 쉽지 않다. 2013년 한국보건사회연구원의 조사에 따르면, 전기 가스 단절, 연료비 부족 등으로 어려움을 겪는 가구가 중위소득의 50% 이상에 이르는 것으로 나타나고 있다. 그리고 소득에서 에너지 비용이 차지하는 비중은 고소득층과 저소득층 간에 격차가 확대되는 추세를 보인다. 결국, 적정한 수준의 에너지 비용 지출이 담보되지 않으면, 에너지 복지도 근본적인 한계에 처해짐을 말해 준다. 우리나라는 에너지 소비량에서 소득계층간 격차가 뚜렷이 나타난다. 국내에서는 기후변화를 완화하기 위한 온실가스 감축의 정책수단으로 에너지가격 정상화, 즉 에너지 가격을 상향조정하는 방안이 주요하게 논의되었다. 에너지가격 상승으로 인한 비용증가는 저소득계층 등 사회경제적 약자의 에너지접근성을 저하시키는 또 다른 사회문제를 야기할 가능성이 높다. 그 이유는 저소득계층은 소득대비 광열비 비중이 여타 소득계층에 비해 월등히 높기 때문이다. 소득이 낮은 계층일수록 에너지 수요원에 특수성이 나타난다. 일부 선행연구에 따르면, 국내 저소득계층은 상대적으로 비싼 등유를 이용하는 가구비율이 높은 반면, 고소득계층은 도시가스 및 지역난방을 이용하는 비율이 높은 것으로 나타나고 있다. 2008년에 발표된 지식경제부 자료에 의하면 월소득 100만원 미만 가구 중에서 전체가구평균의 2.5배에 해당하는 25%가 단위 열량당 88.5% 정도 고가인 등유를 사용하고 있었다. 기후변화 취약계층은 대부분 기후변화 그 자체에 의한 영향범위 내에 있기도 하지만, 개인적 차원이나 개인이 속한 집단적 차원의 능력 차이에 따라 각각 다르게 나타나기도 한다. 예를 들어, 질병보유자, 고령자, 자력으로 충분한 냉난방이 어려운 자 일수록 기후변화에 대응하는 것이 어렵다는 것이다. 기후변화 적응 능력에 부정적인 영향을 미치는 요소는 건강 같은 개인의 생물학적 조건, 소득 재산 지불능력 등과 같은 사회경제적 조건, 정주지역 및 정주환경 등 매우 다양한 원인관계를 가지고 있다. 결국, 기후변화 취약성을 가지는 집단은 사회경제적 취약계층과의 일치성을 가지는 경우도 있겠으나, 반드시 그런 것도 아닌 것이다. 따라서 기후영향을 고려할 때 취약계층이 적응정책의 실현 시 어떤 조건이 고려되어야 하는지가 무엇보다 중요하게 되었다. 이상 선행연구에서는 특정 기후변화에 대한 사회경제적 배제 계층으로 기후변화의 영향 요인에 따라 범위가 달라질 수 있다는 것을 알려주고 있다. 에너지복지 차원에서도 이러한 기후변화 취약계층을 특수성을 고려하여 개념지우고 그 범주를 확정하는 것이 중요한 과제다. 왜냐하면, 법적인 측면에서 기후변화 취약계층에 대한 법적 개념의 정립은 필연적으로 기후변화 취약계층의 대상, 범위, 지원 및 규제대상 등의 확정으로 체계화되기 때문이다.