망 중립성 원칙의 글로벌 규제 현황과 예외적 트래픽 관리 및 특수 서비스 허용에 따른 쟁점과 과제 doc_id PCY_201810250357517061_4

BEREC 가이드라인의 망 중립성에 대한 원칙은 제로 레이팅에 대한 규정에서도 알 수 있다. BEREC 가이드라인은 인터넷 접속 서비스 사업자가 자사 서비스 등 특정 애플리케이션에 제로 레이팅을 적용하는 경우를 “최종 이용자 권리의 본질을 훼손하는 것” 또는 “최종 이용자의 선택권이 실질적으로 감소하는 것”으로 간주하여 이와 같은 제로 레이팅은 EU 개방 인터넷 접속 규칙 제3조 제3항 제3문 망 중립성 원칙에 위배하는 것으로 간주한다. 다만, 유사하지만 제로 레이팅과 구별하여야 할 경우로 특정 애플리케이션에 관한 트래픽이 우선적 트래픽 처리를 받지 않고 다른 트래픽 전송과 달리 가격이 책정되지 않는 경우, 최종 이용자의 권리를 제한하는 것으로 볼 수 없다. 이처럼 BEREC는 유럽연합의 개방 인터넷 접속 규칙의 집행에 대한 규정을 제시하는 기관으로, 개방 인터넷 접속 규칙에서 명시한 망중립성을 보다 자세히 설명하고 각국의 이행과 입법을 촉구하는 역할을 한다. 개방 인터넷 접속 규칙에서 제한적으로 허용된 특수서비스는 BEREC 가이드라인을 통해 집행가능하도록 구체화하여 제공되는데, 특수서비스의 실례를 들어 보다 명확하게 특수 서비스가 가능한 영역을 설명하고 있다. 어떤 서비스가 특수서비스에 속하며 특수서비스 제공이 가능한가를 설명하는 데 서비스 종류의 예를 드는 것과 함께 전문(BEREC Recitals) 16조와 17조에서는 특수서비스에 관한 기준을 더욱 상세히 설명하고 있다. 망 중립성을 원칙으로 삼으면서도 엄격한 기준과 조건을 설정하고 효율적이고 고품질의 서비스가 꼭 필요한 곳에 가능하도록 규정을 두어 망 중립성을 일부 완화하는 EU의 정책과 규범은 망의 공익성을 인정하고 공정경쟁을 보장하면서도 효율성과 효용성을 높이는 관리에 목표를 두는 것으로 해석할 수 있다. 독일 연방 전기·가스·통신·우편·철도·네트워크 규제당국은 네트워크 운영자간 경쟁을 유도하는 한 편 자본수익을 규제당국이 설정하고 있음을 밝혔다. 또한 규제당국 내에서의 규제 효율성 목표를 설정하여 비효율적인 것으로 판단되는 규제는 5년이라는 시한을 정해두고 그 기간 내에 해소하도록 함으로써 최적의 기술 활용을 도모함을 설명 했다. 망 중립성 규제를 철폐하고자 하는 움직임이 결국 네트워크 사업자의 이익을 보장해주는 것이 있는 것이라고 아주 간략히 이해하자면, 독일 네트워크 경제규제당국의 운영자간 경쟁 유도 정책은 망 중립성 규제의 철폐를 통해 네트워크 사업자간 경쟁을 본격화할 수 있도록 두는 것이 마땅한 것으로 결론이 날 수 있다. 하지만 경쟁을 촉진하면서도 자본수익을 무한히 추구할 수만은 없도록 규제당국이 수익의 한계를 설정하는 것은 망 중립성이 보장하는 공익서비스의 개념을 그래도 인정하고, 적어도 망 중립성 등의 기간설비의 공익적 서비스에 대해서는 차별이 극심해서는 안 된다는 판단이 기저에 깔려있는 것으로 이해할 수 있다. 결국 망 중립성 원칙의 현황을 보자면, 최근 폐기를 선언한 미국이든, 원칙을 고수하겠다 하는 유럽이나 한국이든, 실제로는 아주 극단적으로 달라지는 것도, 다른 국가와 지역과 비교해서 매우 다른 것도 없는 것으로 이해할 수 있다. 중립성과 무차별성을 가장 기본에 두되, 합리적으로 특별히 필요한 서비스에 한해 예외를 둠으로써 어느 정도는 약화된 망 중립성의 모습을 지금까지 가져 왔고, 앞으로도 그렇게 원칙을 두고 운영해 갈 것으로 보인다. 이는 현재 망 중립성 폐기의 주장에 대해 반대하며 제기되는 평등권의 침해, 표현의 자유의 문제 등 헌법적 기본권의 문제는 어느 정도 해결하는 방법으로 이해할 수 있다. 하지만 망 중립성이 망 고도화와 더불어 본격적으로 주장되는 요인인 비용의 문제는 이처럼 중립성을 기본으로 하되 꼭 필요한 분야에만 특별서비스를 제공한다는 원칙으로는 해결되지 않을 것으로 보인다. 기본적으로 망을 많이 사용하는 사용자가 망의 사용료를 더 많이 내도록 함으로써 망의 고도화와 유지 관리 비용을 부담하게 하는 것을 어떻게 해결해야 할 것인가 하는 문제는 망 중립성을 지속적으로 적용하는 유럽에도, 망 중립성을 폐지하기로 한 미국에도 아직은 해결되지 않은 부분이며 여전히 풀어야 할 숙제로 남아 있다. 한국의 망 중립성 정책은 2011년 방송통신위원회 주관 구성된 망중립성 관련 포럼에서 발표한 망 중립성 및 인터넷 트래픽 관리에 관한 가이드라인 (이하, “망 중립성 가이드라인”)에 그 직접적인 근거를 두는데, 트럼프정부의 FCC위원장 아짓 파이가 2017년 11월 폐지한 망 중립성 원칙과 매우 유사하다. 이용자의 권리, 트래픽 관리의 투명성, 차단 및 차별 금지 원칙 등의 기본적 중립성을 포함하여 예외조항인 합리적 트래픽 관리행위에 대한 것도 미국의 경우 Non-BIAS Data Service 로 명명, 예외로 허용하듯 한국의 경우에도 ‘관리형 서비스’라는 이름으로 중립성의 원칙으로부터 예외를 인정하고 있다. 망 중립성 가이드라인의 내용은 다시 과학기술정보통신부가 제정·운영하고 있는 ‘통신망의 합리적 트래픽 관리·이용과 트래픽 관리의 투명성에 관한 기준(이하 “합리적 관리행위 기준”)’으로 구체화되었다. 이처럼 망 중립성에 대한 규정은 법령이 아니라 방송통신위원회의 ‘망중립성 가이드라인’과 과학기술정보통신부의 ‘합리적 관리행위 기준’에 그 자세한 기반을 두는 바, 법류명령 제정의 권한이 없는 방송통신위원회로서는 이와 같은 가이드라인과 기준의 직접 구속력을 주장할 수 없고 그저 가이드라인과 기준에 기대어 권고할 뿐이다. 일반적으로 인터넷 트래픽 관리는 네트워크 사업자가 망에 혼잡이 발생할 경우 네트워크 전체의 트래픽을 효율적으로 관리함은 물론 서비스의 적정한 품질을 보장하기 위해 트래픽을 제어하거나 특정 트래픽에 우선권을 주는 행위를 말하는데, 그 중에서도 기술적 트래픽 관리는 현재 상태의 망수용 능력이라는 제약에서 혼잡을 유발하는 트래픽에 대해서는 기술적 제어를 통해 망의 안정성을 유지하는 것이고, 경제적 트래픽 관리는 소매 요금구조를 통해 이용자의 무절제한 인터넷 트래픽 이용을 제어하는 것을 의미한다. 우리나라 망 중립성 가이드라인의 합리적 트래픽 관리행위 기준은 기술적 트래픽 관리로, 망의 혼잡시 기술적 특성이 인정되는 경우에 무조건 예외를 인정하는 것으로 그 판단 기준은 과학기술정보통신부가 별도로 정하도록 하였는데, 규정의 모호성이 문제로 지적되고 있다. 또 다른 논란은 관리형 서비스의 규정인데, 관리형 서비스만으로는 망 중립성 원칙의 적용을 회피하는 사업자의 행위를 규제하기에는 충분하지 않다는 문제가 제기된다. 동 규정에서 인터넷 서비스 제공업자는 최선형 인터넷의 품질이 적정 수준이하로 저하되지 않는 범위 내에서 관리형 서비스를 제공할 수 있다고 명시하고 있는데, 이 규정에서 최선형 인터넷의 적정한 품질 수준이란 과연 어느 정도 까지를 의미하는지 애매하기 때문이다. 한정된 용량을 가진 동일 망에서 QoS를 보장하는 프리미엄 인터넷을 제공하는 경우 기존 최선형 인터넷 품질의 적정 서비스를 보장할 수 없을 것이고, 따라서 결국 네트워크의 증설 없이 최선형 인터넷서비스와 프리미엄 인터넷서비스를 모두 만족시키기에는 어렵다. 만일 ISP의 추가적인 투자 없이 인터넷서비스를 차별적으로 제공한다면 망 중립 가이드라인에서 제시하는 차별금지 원칙을 어기게 되지만, 콘텐츠사업자와 망 사업자가 수직적으로 연결된 광대역 인터넷서비스사업자로 재편되고 있는 현재 상황에서 트래픽 해결을 위한 망에 대한 투자비용은 증가될 것인데, 이 투자비용은 ISP의 프리미엄 인터넷서비스 등의 공급으로 결국 사용자가 일정부분 분담하게 될 수밖에 없게 된다는 것이다.