플랫폼 및 콘텐츠 중립성 확보를 위한 시장지배적 사업자의 불공정 행위 규제와 경제규제당국의 역할 및 역량 강화 방안 doc_id PCY_201810250357517061_5

미국 FTC의 전 상임위원인 Joshua D. Wright는 “2015년의 강화된 망 중립성 보다 경쟁법상합리의 원칙이 소비자후생을 훨씬 더 극대화 시킬 수 있다”고 주장하고 있으며, FCC 위원장 Wheeler는 합리의 원칙이 인터넷시장에도 적용될 수 있다고 밝히고 있다. 이러한 주장들은 망 중립성규제에 있어 사후규제인 경쟁법의 적용이 중요함을 나타내 주고 있는데, 이는 전문 규제 영역에서도 경쟁제한 행위에 대한 조사 능력 및 규제 전문성은 일반 경쟁당국이 전문 규제당국보다 우수하다는 평가를 받고 있는 데에서 그 이유를 찾을 수 있다. 일단 가장 기본적으로 공정거래법상의 시장지배적지위의 남용금지 조항의 적용을 들 수 있다. 2007년 대법원의 포스코 판결에서도 판시한 바와 같이 시장지배적지위 남용행위를 규제한다는 것은 곧 시장경제체제의 경쟁질서의 회복을 위한 것이고, 궁극적으로는 경쟁 기능의 유지를 통해 시장경제원리가 제대로 작동하기 위한 것이다. 또한 남용금지 조항과 유사한 것으로 공정거래법 제23조 불공정거래행위의 금지조항이 있는데, 공정거래위원회는 실무상 양자를 중복 적용하고 있고 학계에서도 양자를 중복해서 적용할 수 있다는 견해가 유력하며, 두 조항의 행위에 대한 평가는 독자적으로 하여야 한다는 해석이 지배적이다. 일반적 의미의 ‘플랫폼’이란 “다양한 용도에 공통적으로 활용할 목적으로 설계된 유·무형의 구조물”, “이용자와 판매자를 연계하는 역할을 하는 장소”,로 정의되고, 플랫폼의 기술적 의미는 “다수의 개발자 및 사용자가 접근하여 상호작용을 일으킬 수 있도록 하는 하드웨어, 소프트웨어, 네트워크의 결합체)이며, 이를 경제적 관점에서 해석한다면 “서로 다른 사용자 그룹 간에 상호작용을 가능하게 하는 매개체로서 다면시장의 중개역할을 수행하는 것”으로 볼 수 있고, 통신망에서의 플랫폼에 직접적으로 적용할 수 있는 정의로는 “서로 다른 이용자 그룹이 거래나 상호작용을 원활하게 할 수 있도록 제공된 물리적, 가상적, 제도적 환경”이 있다. 컴퓨터의 운영체제(OS)가 기술적인 플랫폼이면서 동시에 응용 프로그램 개발자와 이용자의 매개처로서 경제적 플랫폼도 겸한다면, 물리적인 공간을 제공하는 것은 아니지만 가상공간을 제공한다는 점에서 소비자와 광고주를 매개하는 방송 플랫폼과 포털도 경제적 플랫폼에 해당한다고 볼 수 있다. 통신 시장에서는 모바일 운영체제, 애플리케이션 마켓, 소셜 미디어, 전자상거래 유통 플랫폼, 인터넷 포털사이트, 검색사이트 등이 대표적으로 기술적 경제적 성격을 모두 가진 플랫폼임을 알 수 있다. 플랫폼에서도 망처럼 중립성의 문제가 대두되기 시작했다. 그 배경은 스마트폰의 보급으로 네트워크와 플랫폼(모바일 운영체제)의 기능이 분리되어, 이전에 양 쪽의 서비스를 모두 제공하고 있었던 이동통신사업자의 영향력이 축소하고, 반면에 급성장한 글로벌 시장지배적사업자로서의 플랫폼사업자의 경쟁제한행위에 대한 규제의 필요성은 높아진 것에서 찾을 수 있다. 망 중립성에서처럼 사업자로 하여금 비차별 의무를 이행하게 하는 점에서 플랫폼 중립성은 “주요 방송통신 플랫폼 인프라의 시장지배력을 통해 콘텐츠, 애플리케이션, 단말기 등을 차별하거나, 통제함으로써, 공정한 시방의 경쟁을 저해할 가능성이 있는 시장지배적사업자에게 공정한 접근의무를 부과하려는 일련의 규제정책”을 말하는데, 따라서 “플랫폼을 통해 전송되는 내용이나 정보에 플랫폼의 개입이 금지되고, 특정 플랫폼에 접속하려는 콘텐츠 및 단말기는 차별할 수 없다는 것”이다. 시장지배적 사업자로 성장한 플랫폼 사업자가 시장지배적 지위를 남용하고 불공정거래행위를 일삼는 것에 대한 규제가 필요하다는 점이 지적되고, 이에 망 중립성에서 파생된 개념으로 플랫폼 중립성 원칙이 제시되었다. 플랫폼사업자는 기간통신사업자에 포함되지 않고 부가통신사업자에 해당한다. 따라서 전기통신사업법이나 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 등 전문규제법의 강한 사전규제의 대상이 되는 기간통신사업자와 달리 플랫폼사업자는 전문규제에서 자유로운 편이며, 시장지배적사업자의 위치를 이용한 불공정경쟁행위에 대해서는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에 따라 사후규제를 적용할 수 밖에 없다. 이러한 규제 구조에 대해 시장지배적사업자의 지위를 이용한 중립성위반 불공정경쟁행위를 규제하기 위하여 통신시장의 규제 법이 아닌 일반적인 의미의 경쟁규제법인 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 적용하는 것의 적절성에 대한 의문 제기가 일어나고 있고, 전문 사전규제 도입 방안에 대한 논의가 이어지고 있다. 콘텐츠의 정의가 방송과 통신 분야에서 각각 내려지다가 융합된 것처럼, 콘텐츠의 중립성도 처음에는 방송시장을 중심으로 적용되고 있었으나, 방송과 통신 각각의 영역의 구분이 흐려지고 방송통신시장으로 통합되어감에 따라 기존 방송시장의 콘텐츠 중립성은 이제는 방송과 통신시장 모두에 적용되는 원칙이라고도 볼 수 있다. 이는 “콘텐츠 중립성은 방송통신사업자가 제공하는 방송통신 콘텐츠를 일반국민이 시청(이용)할 수 있도록 경쟁관계에 있는 방송통신사업자에게 공정하고 합리적인 가격으로 차별 없이 제공하여야 하며 주요 방송통신콘텐츠의 계약 행위 등에 있어 시청자(이용자)의 이익 및 공정거래질서를 저해하지 않도록 하는 원칙” 이라고 IPTV법 제20조를 통해 해석할 수 있다. 즉, 시장지배적 사업자가 우월한 시장지배력을 바탕으로 주요 콘텐츠를 차단하는 방법 등으로 공정경쟁을 해칠 수 있어 그에 대한 사전적 규제로 콘텐츠의 차별없는 제공을 명시하는 것으로 이해할 수 있겠다. 각국 경제규제당국자들은 규제당국의 의무와 능력에 대해 진지하게 논의하며 규제 당국 간 또는 당국과 사기업과의 협력의 중요성을 강조하고, 시장의 활동을 보조하고 지원하는 기관으로서의 규제당국의 역할에 대해 토론하였다. 이와 같이 규제당국의 역할에 대한 근본적인 성찰에서 경제규제당국자 네트워크가 5년 전 발족된 바, 이후 경제규제당국자 네트워크는 각국 규제당국이 참고로 할 수 있는 “규제기관 지배구조 모범원칙”을 발간하였는데, 이 모범원칙은 규제당국의 분명한 역할, 부당한 영향력 행사 방지와 신뢰성 유지, 투명한 지배구조, 책임성과 투명성, 참여, 재정, 이행평가 등 일곱 가지 지표를 두고 각국 경제규제 당국에서 규제개혁의 원칙과 평가기준으로 활용하도록 하였다. 이에 회의에 참석한 80여 개국 경제규제당국과 정부의 대표가 (1) 규제기관과 정부의 관계 및 규제기관의 독립성 문제, (2) 기술변화에 대응하는 규제기관의 기술적 능력의 한계의 문제, (3) 경제규제기관의 궁극적 대상을 어떻게 특정할 것인가의 문제, (4) 기술변화에 따른 역량강화, 동기부여, 접근성 보장의 문제, (5) 신뢰를 줄 수 있는 조정이 어떤 수준에서 이루어져야 할지의 문제 등의 주제로 분임토의를 통해 각국 경제규제현황과 개선방향에 대해 의견을 나누었다. 오전의 이와 같은 전체 회의와 분임토의의 내용이 경제규제당국이 규제당국의 전반적인 역할과 구성에 대한 기준과 원칙 등에 대하여 논의했다면, 이어지는 오후 세션에서는 통신망과 같은 기반시설에 대한 경제규제당국과 정부의 역할에 대한 각국의 논의가 이어졌다. 특히 기반시설에 대한 논의에 있어 급속도로 발전하는 과학기술을 고려한 현대의 기반시설에 대한 투자와 자산의 관리가 경제규제당국의 의무임을 논의의 중심에 두고 열띤 토론을 진행했다. 결국 기반시설에 대한 비효율적 투자와 관리가 자산의 감소로 이어지는 원인을 규제체계에서 찾을 수도, 정보 불균형의 문제에서 기인한 것으로 볼 수도 있기 때문임을 OECD 규제정책위원회에서 설명하면서, 경제규제당국이 이를 해소할 수 있는 방법이 있는가를 화두로 두고 각국 경제규제당국자들이 자국의 사례를 소개하면서 논의를 이어나갔다. 포르투갈의 경제규제당국은 나름의 자산관리시스템을 구축하였고, 효율성 증대를 위해 서비스평가지표를 두고 관련 정보를 용이하게 수집, 분석하여 반영한다는 점을 언급했다. 또 자산관리지표를 설정하여 규제당국의 투자 및 지원이 지표에 따라 적절히 이루어지게 하여 리스크를 줄이고 효율성을 높이는 한편 미래의 투자계획을 미리 평가·측정할 수 있도록 한다고 발표했다. 포르투갈 규제당국의 이와 같은 규제정책 소개는 기반시설에 대한 경제규제당국의 투자와 지원에 있어 안정성과 예측가능성을 높이며 공신력을 확보하는 방법으로 판단되며, 이렇게 기준이 되는 지표를 정확하고 적절하게 설정하는 것이 관건일 것으로 보인다. 하지만 지표가 적절히 설정된다는 가정 하에는 급변하는 과학기술로 규제의 타당성을 담보하기 어려운 요즘, 규제가 기반시설에의 투자와 지원을 통해 성공적인 결과를 보장할 수 있는 방안으로 평가될 수 있을 것이다.