국방기획관리제도(PPBEES)의 정의와 도입 배경 및 미국의 발전 과정 doc_id PCY_201811210557379971_1

‘국방기획관리제도’(PPBEES)란 국방목표를 설계하고 설계된 국방목표를 달성할 수 있도록 최선의 방법을 선택하여 합리적으로 자원을 배분･운영함으로써 국방의 기능을 극대화시키는 관리활동을 말한다(국방기획관리기본훈령 ’17.6.29.). 국방기획관리제도(PPBEES)의 역할은 각 부서 간 유기적인 업무수행 체계 및 절차를 규정하여 국방 업무수행을 체계적으로 결집하고, 국방목표 구현을 위한 최선의 의사결정을 지원하여 가용 국방자원이 효과적이고 효율적으로 배분되고 운영되도록 하는 데 있다. 1960년대부터 미국의 원조가 점점 축소되어 우리나라가 부담해야 할 국방예산의 비중이 커짐에 따라 중장기 기획제도의 필요성이 제기되었다. 이에 우리 군은 미국 국방부가 1962년에 도입한 국방기획관리체계(PPBS, Planning Programming, Budgeting System)를 벤치마킹하여 1979년에 국방기획제도(PPBS)를 도입하였다. 미국이 1962년 기획관리체계(PPBS)를 도입한 배경은 다음과 같다. 첫째, 기획과 예산의 연계가 미흡하였다. 기획과 예산을 연계하기 어려운 이유는 서로 고려하는 관점이 상이하기 때문이다. 기획은 군의 역할에 대한 결과(output)의 개념으로 군사임무, 무기체계, 부대 수 등을 고려하지만, 예산은 투입(input) 개념으로 인건비, 획득비, 운영유지비, 시설비 등을 고려한다. 이에 따라 기획은 예산의 관점에서 예산 삭감이 군사력에 주는 영향을 설명하지 못한 채 무기체계 수량만 제시하여 의사결정자(대통령, 의회)들을 현실성 있게 설득하지 못하였다. 기획과 예산을 담당하는 구성원이 상이하다는 점 또한 상호간 연계를 어렵게 하는 요인이었다. 기획에서 군사력 건설 소요는 각 군이나 합참 등 현역을 중심(military planners)으로 이루어지고, 예산은 각 군 장관, 국방부 장관, 예산편성 조직 등 민간인(civilian Secretaries and comptroller organizations)을 중심으로 이루어져 왔다. 둘째, 문민통제의 필요성이다. 기존의 전력증강에 대한 기획은 전적으로 군의 기획자(military planner)를 중심으로 수립되어 소요재원이 고려되기 어려웠다. 그 결과 기획의 소요재원은 항상 가용재원을 상당한 수준으로 초과하였다. 일례로 1955~1956년부터 합참 주도로 최초 작성된 합동전략목표기획서(JSOP, Joint Strategic Objective Plan)에서는 소요재원이 가용재원을 약 25~35% 초과하였다. 또한 국방부 문민통제가 과학기술, 인력･인사, 재정 등에 한정되어 국방자원 배분의 핵심인 전략 수립 및 군사기획(strategy and force planning)에 종사하는 민간전문인력이 부족하였다. 이에 각 군의 전략과 군사력 소요(force requirements)를 독립적으로 분석 및 평가하여 국방부 장관에게 조언할 수 있는 민간 전문 집단의 필요성이 제기되었다. 셋째, 총괄적 분석평가가 미흡하였다. 과거 미국은 군사임무 분석이 각 군을 중심으로 이루어질 뿐, 전군 수준으로 통합되지 않았다. 이에 따라 전력에 불필요한 중복이 발생하고 각 군 간에 무의미한 경합이 발생하여 전체적으로 균형을 상실한 과도한 소요가 요구되었다. 둘째, 민간전문인력 중심의 자원배분을 위한 분석평가 조직을 신설하였다. 1961년 국방부 내에 체계분석실 (SA; Office of System Analysis)을 민간공무원 중심으로 신설하여 주로 예산에 관한 분석평가를 수행하였다. 1970년 중반 체계분석실(SA)은 분석평가관실(PA&E, Office of Program Evaluation and Analysis)로 명칭이 변경되어 중기계획 작성 등 국방자원 배분의 핵심 조직이 되었다. 이후 2009년 분석평가관실은 총사업비 초과 및 전력화 시기 지연 등의 최소화를 주요 내용으로 하는 무기체계획득개혁법(WSARA, Weapons Systems Acquisition Reform Act)에 따라 재정전략관실(CAPE; Cost Assessment & Program Evaluation)로 변경되었다. 재정전략관은 대통령이 임명하고 상원 인준이 필요한 보직이며, CAPE 정원은 민간연방공무원 141명, 현역 군인 30명, 민간전문계약자 162명으로 구성돼 있다.